2004년 35,000자리로 시작된 노인일자리사업은 20년이 흐른 지금 한국 사회의 경제·사회·인구 등 환경변화와 함께 사회보장제도가 완숙하지 못한 국가적 필요로 그 사업량이 110만 자리에 이르는 대형 노인복지사업으로 성장했다. 하지만 급격한 성장의 이면에 그간 사업을 뒷받침해 줄 법과 제도의 미비함을 애써 외면하며 앞만 보고 달려왔다는 것은 누구도 부인할 수 없을 것이다. 이러한 외면은 2022년 1월 「중대재해 처벌 등에 관한 법률」(이하 중처법)이 시행되면서 모두가 임계점에 왔음을 인식하게 된 결정적 계기가 되었다. 아울러 올해 11월부터 시행된 노인일자리 및 사회활동 지원에 관한 법률은 노인일자리사업의 구체적인 법적 근거를 마련했다는 차원에서 큰 의미가 있다 할 것이나 현장 수행기관들의 고민과 어려움을 속 시원히 해결해 주기에는 아직 갈 길이 멀게 느껴지는 것이 사실이다. 하여 필자는 본 지면을 통해 안전 문제에 관련하여 중처법이 시행되기 이전부터 존재해 왔으나 그간 우리가 애써 외면해왔던 것들, 그리고 그것이 현재 논의 구조 속에 어떻게 간과되고 있는지를 노인일자리사업이 더 발전적인 방향으로 나아가기를 바라는 마음으로 이야기해보고자 한다.(공익활동형, 시장형, 사회서비스형은 2025년부터 각각 노인공익활동사업, 공동체 사업단, 노인역량활용사업으로 명칭이 변경되나 편의상 기존 명칭을 그대로 사용함)

노인일자리 및 사회활동 참여 노인의 근로자성(노동자성)에 관한 개념적 정의는 20년 동안 논란의 중심에 있었던 주제였으나 올해 11월부터 시행된 「노인일자리 지원에 관한 법률」 제2조(정의)에 의해 공익활동형을 제외한 나머지 유형의 근로자성이 명확해지면서 해묵은 논쟁에 종지부를 찍게 되었다. 사실 노동관계법들의 시각에서나 노인복지 서비스를 실천하는 사회복지 전문가의 시각에서나 사업에 참여하는 노인들이 근로자성을 인정받고 법에서 규정하는 권리(안전을 포함한)를 보장받도록 하는 것은 지극히 당연한 것이다. 다만, 사업 수행과정에서 노인일자리 및 사회활동이 가지고 있는 특성과 구조적 문제에서 기인한 불가항력적인 수많은 위험 요소들이 있음에도 불구하고 수행기관 법인 대표 및 기관 대표와 종사자를 보호할 수 있는 법적 근거와 제도가 부족했고 대응에 필요한 예산 역시 지원되지 않았기에 부득불 근로자성의 예외 인정을 요구할 수밖에 없었다. 이제는 이러한 예외성을 논할 시점이 지났다. 그렇기에 더더욱 노인일자리 및 사회활동 참여 노인들과 수행기관 모두에게 안전한 환경이 제공될 수 있도록 철저한 분석과 대응, 그리고 환경 조성을 위한 인적 물적 지원이 이루어져야 하는 시점이다.

안전관리에 있어서 노인일자리 및 사회활동이 가지고 있는 취약성은 유형과 사업단(업종)의 다양성에 기인한다. 근로자성이 명확한 대표적인 두 유형인 사회서비스형과 시장형의 경우 대부분의 수행기관들이 과거부터 현재까지 당해 연도 사업 방침과 평가 기준, 사업량 소화를 위해 단기간 준비를 거쳐 수많은 종류의 사업단(업종)을 탄생시켜 왔다. 이것은 흡사 관리를 위한 인력과 예산이 미치지 못함에도 불구하고 다양한 계열사를 거느린 기업과 같은 모습이라 해도 과언이 아니다. 직접적인 예를 하나 들자면 대부분의 사회서비스형과 시장형은 수행기관과 참여 노인 간 고용주와 근로자로서 근로계약을 체결하고 사회보험 가입도 수행기관을 근거지 사업장으로 한 사업장 관리번호로 가입하게 된다. 그러나 대다수 사회서비스형이나 일부 시장형의 경우 학교, 어린이집, 타사회복지시설 및 단체 등 지역사회 다양한 곳에서 ‘파견 근무’를 하게 된다. 시장형은 대표적인 예로 스타벅스 DT점에서 주차 관리 등을 하는 사업이 해당될 것이다. 이 경우 두 가지 쟁점 사항이 발생하게 되는데 첫째 활동하고 있는 곳에서 업무 명령을 받는 참여 노인들은 ‘파견 근로자’ 신분이 되며 수행기관은 ‘파견 사업자’가 된다. 「파견근로자보호 등에 관한 법률」에 따라 수행기관은 근로자 파견사업을 위한 허가를 득해야 하며 참여 노인을 파견받는 ‘사용 업주’에게 파견 근로자에 대한 자세한 정보(연령, 성별, 학력, 직업 수행을 위한 능력 등)를 제공해야 한다. 파견 근로자인 참여 노인과는 사용 업주 측의 업무 명령권자가 누구인지 등이 명시되어 있는 파견 근로자 법에서 정한 양식의 근로계약서를 작성해야 한다. 하지만 전국의 수행기관 중 이 사항을 인지하고 준수하고 있는 곳이 얼마나 있을지 우려스럽다. 즉, 지금까지의 노인일자리 및 사회활동은 여러 사업들을 확대해 나가는 과정에서 법률에서 정한 요건을 갖추는 일이나 참여 노인들의 안전 확보를 위한 충분한 시간과 정보를 접할 기회를 얻기 어려웠으며 수행기관 다변화 과정에서 급격하게 늘어난 신규 수행기관들은 경험이 충분치 못한 관계로 이러한 문제가 더욱 심각하게 다가올 것이다. 두 번째 쟁점 사항은 위와 같은 적법한 허가와 행정 요건을 갖추지 못한 상태로 활동하는 참여 노인들과 관련하여 본인, 제3자, 시설물 등에 대한 배상책임이 발생할 경우이다. 현재 한국사회복지공제회에서 사회서비스형에 한하여 배상책임보험을 일괄 가입하고 있지만 파견 사업자 허가 없이 파견 사업자와 사용 사업자 간 안전관리를 포함한 각종 행정 절차 협의, 적법한 근로계약서 작성 등 법이 정한 요건을 갖추지 못한 상태로 안전사고가 발생할 경우 책임 주체가 모호해짐으로써 결국 배상책임 문제, 형사상 책임 문제, 추가 배상을 요구하는 민사 등 다양한 상황들로 이어질 수 있다. 다시 말해 수행기관이 아닌 다른 곳에서 활동하는 파견 사업자(참여 노인)의 영업배상책임보험 가입과 적용 문제는 파견 사업주(수행기관)와 사용 사업주(수요처) 간 공동 책임의 문제로서 사전에 합의, 논의되고 활동하는 것이 원칙임에도 이런 것들에 대한 정보가 공유되고 지켜지고 있느냐 하는 것이다. 실제 최근 모 기업에 시장형으로 어르신을 파견시켜 근무하도록 하는 사업을 운영 중인 한 수행기관에서 이와 유사한 배상책임 문제가 발생하였으나 사용 사업주는 배상책임을 온전히 파견 사업주(수행기관)에만 전가함으로써 갈등이 발생한 사례가 있다.

현장에서 하는 흔한 이야기 중에 ‘어르신들께서 참여 신청서를 제출하러 오실 때는 걸어 들어오시고 나가실 때는 지팡이를 짚고 가신다’는 이야기가 있다. 과거에 비해 신체 활동 능력에 대한 배점 비중이 다소 높아지고 나아지긴 했지만 여전히 고령이거나 저소득 가구일수록 선발 가능성이 큰 노인일자리사업의 선발 구조에 대한 완곡한 비판일 것이다. 물론 노인복지증진을 위해 시행되고 있는 사업이고 초창기 도입 목적인 저소득 노인의 소득 보충이 여전히 계승되고 있는 데다 노후 삶을 보장할 수 있는 공적 연금제도가 빈약한 우리 사회보장제도의 현실을 감안할 때 노인일자리 및 사회활동이 그 대체재(代替財)로서 역할을 하고 있음은 부정할 수 없다. 그로 인해 공익활동형은 물론이고 사회서비스형이나 시장형과 같이 ‘노동’이 전제가 되는 사업유형에서조차 해당 사업을 수행할 수 있는 근로 능력의 잔존 여부는 부수적 기준이고 연령과 소득 기준이 가장 중요한 기준이 되는 상황이 현재까지도 계속되고 있다. 이런 이유로 시장형 사업단의 생산성 저하나 사회서비스형 수요처 발굴, 관계 형성 어려움 같은 것들은 현장 수행기관들이 감수하고 가야 할 작은 어려움 정도로 치부되었던 것 또한 사실이다. 하지만 안전사고의 경우는 다르다. 저소득 고령 노인들의 소득보충을 위해 비교적 낮은 노동강도로 운영되는 공익활동형과 달리 노동을 바탕으로 하는 사회서비스형이나 시장형은 공익활동형에 비해 참여 노인 본인과 참여 노인으로 인한 제3자 인적 피해 및 물적 피해가 발생할 가능성이 상대적으로 높다. 또한 안전사고 발생으로 인한 참여 노인 당사자의 건강 악화, 사회적 비용의 증가는 물론이고 수행기관의 위험 부담까지 고려한다면 과연 지금의 사업 할당 방식, 평가 기준, 그리고 사업분류와 선발 기준이 합당한가를 심각하게 고민해봐야 한다. 특히나 한국노인인력개발원 실태조사와 참여자 연령 통계에 의하면 과거와 비교하여 60대 참여자 비율은 소폭 줄고 70대 중반 ~ 80대 중후반 참여자의 비율이 큰 폭으로 증가하고 있다. 이런 점은 2024년 노인일자리 및 사회활동 참여자 연령 통계에서도 확인되는 바 사회서비스형 참여자 중 80세 이상이 5.3%, 시장형은 11.3%를 차지하고 있다. 이런 현상은 비수도권으로 갈수록 더욱 심화하며 일부 참여 노인들이 사회서비스형을 급여 많이 주는 공익활동형으로 인지하는 원인이 되기도 하니 참여 노인 안전의 확보라는 대전제를 중심으로 한 선발 기준 개편이 반드시 필요하다는 방증이라 하겠다.

수행기관의 인력과 예산 부족은 하루 이틀의 문제가 아님에도 굳이 언급하는 이유는 노인일자리 및 사회활동을 수행하는 현장의 인력구조가 노인일자리사업 안전관리에 한계로 작용하고 있기 때문이다. 노인일자리 사업은 소위 노인일자리 담당자(구 전담 인력)라 불리는 비정규직이 주요 인력으로서 사업을 수행하는 구조이다. 특히 시니어클럽은 6~8명에 불과한 정규직의 2배~3배에 이르는 노인일자리 담당자가 사업을 수행하고 있으며 대한노인회나 사회적협동조합은 수행인력 전원이 노인일자리 담당자인 경우가 많다. 노인종합복지관이나 종합사회복지관의 경우도 노인일자리 담당 부서의 관리자만 정규직을 두고 사업은 노인일자리 담당자가 수행하는 경우가 대다수이다. 이런 상황에서 수많은 사업단의 표면적·잠재적 위험 요소들을 파악·관리하는 역할을 안전관리 전문가도 아닌 비정규직 노인일자리 담당자가 책임을 지고 있는 비정규직 노인일자리 담당자가 책임을 지고 있어 현장 수행기관에 안전관리 전문가 배치가 절실하다. 중처법의 법취지는 처벌받지 않도록 서류 등 행정적 요건을 갖추라는 것이 아니라 기업으로 하여금 근로자(종사자)의 안전을 확보하기 위한 예산, 인력 투입을 충분히 하라는 취지라고 생각한다. 노인일자리 및 사회활동에서도 이 점에 집중할 필요가 있다.

노인일자리 안전관리를 위해 앞으로 어떤 대안이 필요한가? 현장 수행기관 입장에서 몇 가지 제안하며 글을 마치고자 한다. 첫째 실질적인 안전관리 컨트롤 타워로서의 한국노인인력개발원 역할 재정립이다. 「노인일자리 및 사회활동 지원에 관한 법률」 제24조(한국노인인력개발원의 설립 등)4에서는 개발원의 역할 중 하나로 ‘노인일자리 및 사회활동 지원사업 참여자 등에 대한 안전사고 예방 및 보상’을 규정하고 있다. 개발원에 사업안전팀이라는 노인일자리 및 사회활동 안전관리를 위한 부서가 신설되긴 했지만 현재 인력 등을 고려할 때, 단기간에 체계적이고 종합적인 안전예방, 안전관리를 기대하기 어려워 보인다. 한국노인인력개발원이 안전관리 컨트롤 타워로서 예방적 기능을 하기 위해서는 첫째 사업 유형별 직·간접 관련법 파악과 정보 제공, 둘째 사업별 주요 위험 요소 분석과 정보 제공, 셋째 사고 예방을 위한 구체적인 조치 사항 매뉴얼화 및 제공, 넷째 수행기관별 안전관리 전문 인력 육성이다. 그동안 수행기관들이 시행착오를 겪어가며 알아서 길을 찾아가는 일을 적어도 안전관리에서만큼은 최소화시켜야 하며 한국노인인력개발원은 그 책임과 의무의 최전선에 서야 할 것을 법으로 명시하고 있다. 법률에서 정하고 있긴 하지만 한국노인인력개발원이 직접 보상 기능을 수행할 수는 없기에 민간 보험사 위탁을 통한 노인일자리 및 사회활동 전문 상품 개발 또는 개발원에서 직접 운용하는 공제회 설립이 신속하게 이루어져야 할 것이다. 덧붙여 한국노인인력개발원이 추진하고자 하는 각종 시범 사업이 현장에서 실현되기 위해 필요한 법적 요건, 안전 관련 문제에 관해서는 앞으로 안전 담당 부서에서 일괄 검토를 거치는 것 또한 필요할 것이다. 둘째 참여자 선발기준에 대한 개편을 제안한다. 고령 저소득 노인들의 소득 보충적 성격이 강한 공익활동형 사업은 논외로 하더라도 시장형과 사회서비스형의 경우는 건강 상태, 근로 능력의 유지 배점을 지금까지와는 전혀 다른 수준으로 반영하는 개편이 필요하다. 「노인일자리 및 사회활동 지원에 관한 법률 시행령」제2조(노인 일자리 및 사회활동 지원 대상 노인의 연령 및 기준)에서도 이러한 부분을 명확히 밝히고 있는 만큼 노인일자리 현장과의 소통을 통해 구체적인 기준을 시급히 마련해야 할 것이다. 이 같은 사실은 2022년 한국노인인력개발원 연구조사센터에서 발간한 ‘노인일자리 선발 기준 개편방안 연구’에서도 유사한 내용이 언급된 바 있는데 사업유형 및 내용에 따라 선발 기준표를 더욱 세분화하여 대응해야 한다는 내용이었다. 제안하는 바는 연구 내용에서처럼 사업유형과 선발 기준표를 좀 더 세분화하는 것에서 더 나아가 각 수행기관에서 위험 요소 평가를 통해 마련된 사업 내용별 난이도와 위험 정도 기준을 근거로 높은 기준의 사업일수록 건강 및 체력 등 근로 능력 잔존 여부가 참여의 가장 중요한 기준이 되도록 하는 것이다. 이를 위해서 관련 내용의 최대 배점 자체를 현행보다 훨씬 큰 폭으로 높이고 배점 구간 설정은 사업단별 위험 요소 상, 중, 하에 따라 나누어 수행기관에서 배점하는 방법이다. 신규사업의 경우도 사업 승인을 얻기 위해서는 위험 요소 평가를 거치도록 해야할 것이다. 이런 방법을 제안하는 이유는 현재 노인일자리 및 사회활동 지침의 사업유형별 분류 예컨대 사회서비스형의 경우 ‘취약계층 공익 증진사업’ 분류 혹은 ‘안전관리 지원사업 분류’에 같이 속하는 동일한 사업일지라도 수행기관이 위치한 지역의 교통, 인구, 도로 등 물리적 지리적 여건, 서비스의 대상, 수행기관의 역량, 수요처의 종류에 따라 그 위험도와 난이도가 천차만별이기 때문이다. 이런 차이를 무시하고 일괄적인 배점을 하는 한 세분화된 선발 기준표만으로는 안전사고를 예방할 수 없을 것이다. (예를 들면 ‘결식 노인 급식 지원’을 위해 서비스 대상자의 집을 방문하는 동일한 사회서비스형 사업단이라도 수도권과 비수도권은 활동의 난이도와 위험도가 전혀 다르다. 당연히 위험성평가 결과도 상이하다.) 셋째 노인일자리 수행기관 필수인력으로 안전 전담(전문) 인력을 포함하는 것이다. 전국 사회복지시설들의 공통 지침서로 활용되고 있는 ‘사회복지시설 관리 안내’에 따라 이미 오래전부터 3종 복지관들과 생활시설은 시설안전관리인력을 필수인력으로 채용하고 있으며 보건복지부 사회복지시설 종사자 인건비 가이드라인에서는 관리직 임금을 편성하여 적용하고 있을 만큼 매우 당연 시되고 있는 인력이다. 그렇다면 같은 사회(노인)복지사업을 담당하고 있는 노인일자리 수행기관들의 현실은 어떠한가? 일반적인 이용 · 생활시설에 비해 훨씬 더 빈번하며 높은 수준의 위험 요소에 노출되어 있으면서도 별도의 안전관리 인력을 채용하지 못하고 있고 업무 과중에도 불구하고 안전 관련 비전문가인 노인일자리 담당자나 시설장, 부(실)장들이 안전관리 업무를 병행하고 있는 실정이다. 이는 사회복지사업법 제34조의4(시설의 안전 점검)와 동법 시행령 제18조의4(시설의 안전 점검 등) 및 사회복지시설 관리 안내 안전관리 인력의 확보 의무를 지키지 못하고 있는 것이며 특히 올해 11월 1일부터 시행되고 있는 「노인일자리 및 사회활동 지원에 관한 법률 시행규칙」 제10조(참여자 보호의 내용 등)는 사업유형별 안전 전담 인력 배치를 명확히 규정하고 있으므로 하루빨리 노인일자리 수행기관의 필수인력으로 안전 전문가를 포함하여야 할 것이다. 넷째 노인일자리 및 사회활동 수행기관 대상 안전관리 예산 별도 편성 및 지원이다. 그간 노인일자리사업 부대 경비는 현실과 동떨어질 정도로 부족한 여건임에도 참여 노인 교육비, 사업 운영비, 노인일자리 담당자 사회보험료와 교육비, 출장비 등등 그야말로 만능 예산의 역할을 해왔다. 하지만 안전관리에 관한 중요성이 그 어느 때보다 크게 부각된 지금은 각종 영업배상책임보험과 상해보험에 더해 중대사고 배상책임보험이 필수적이며 앞서 언급한 바와 같이 안전관리 인력의 추가 채용이 반드시 필요한 시점이다. 따라서 안전관리 인력 필수 배치와는 별개로 각 수행기관의 사회서비스형, 시장형 사업량에 비례한 예산을 별도로 편성하여 안전관리에 만전을 기하도록 해야 한다. 중대재해처벌법은 ‘경영 책임자는 안전 확보를 위한 전문인력과 예산을 충분히 투입하여야만 한다’는 가치를 대전제로 하고 있다. 이 대전제를 외면하고 편법을 찾는 일이 반복되지 않도록 정부와 정치권의 판단을 바라는 바이다.