노인일자리 및 사회활동 지원사업은 노인인구 증가에 따른 높은 노인빈곤율, 사회적 고립 문제를 대비한 노후 소득보장제도의 보완적 역할과 함께 사회활동 지원의 책임성 강화를 위해 확대되었다. 그러나 2024년 노인일자리사업 목표량을 110만 개까지 확대하겠다는 보건복지부 계획은 사업을 수행하는 현장에 상당한 긴장감을 조성하고 있다. 노인일자리사업 수행기관의 수적 증가가 억제된 가운데 현장에서 물리적으로 늘어나는 사업량을 감당해야 하는 몫이 점점 커지고 있기 때문이다. 사업량이 증가하면서 사업의 질적 저하에 대한 우려도 커지고 있는 상황에서 노인일자리사업 평가에 대한 수행기관의 부담도 증가하고 있다. 평가는 다양한 특성을 지닌 수행기관들이 서비스의 질적 제고에 관심을 갖고 공적 서비스에 대한 책임성을 갖도록 동기를 부여한다는 측면에서 매우 중요한 정책수단이다. 현재 시행되고 있는 노인일자리사업의 평가체계와 관련한 주요 쟁점을 살펴보고 개선방향을 제안해 보고자 한다.

2006년 정부업무평가기본법이 제정되면서 성과관리 개념이 도입되었다. 이 법에 정의된 성과관리는 “정부업무를 추진함에 있어서 기관의 임무, 중·장기 목표, 연도별 목표 및 성과지표를 수립하고, 그 집행과정 및 결과를 경제성·능률성·효과성 등의 관점에서 관리하는 일련의 활동”(제2조)을 의미한다. 정부업무평가에서 평가의 의미는 성과관리의 한 단계로서의 평가, 정책이나 사업을 대상으로 한 평가, 기관을 대상으로 하는 평가 등 다양한 차원에서 사용되고 있다(이광희·윤수재, 2012).¹⁾ 보건복지부는 매년 노인일자리 및 사회활동지원사업을 개선하는 목적으로 사업 수행기관을 대상으로 한 ‘계획-점검-측정-평정-환류’의 성과관리를 실시하고 있다. 이러한 성과관리는 일종의 기관평가이며 인과적 분석을 포함하고 있는 정책평가와는 구별된다. 매년 정기적으로 진행되는 노인일자리사업의 성과관리는 프로그램이 계획한 목표를 달성하는 과정으로 조직이나 기관차원에 적용되는 객관적 지표 구성, 수집된 정보를 바탕으로 사업수행의 성과를 평가한다. 다만 주기성 없이 인과성을 평가하는 정책평가와 달리 과정과 성과 간의 인과성이 전제가 되며 정기적인 모니터링 성격이 강하다. 성과관리는 목표설정, 사업운영 및 집행, 결과 및 환류의 전반적 과정을 관리하는 활동이다. 구체적으로 실현 가능한 목표를 수립하고, 사업운영 과정과 자원배분을 효율적으로 관리하고 중요한 결과는 사업 목표를 재조정하거나 사업을 개선하는 데 활용할 수 있다. 요컨대 사업 효과성과 수행기관의 책임성 강화를 위해 체계적인 성과관리 시스템을 구축하는 것이 중요하다.

노인일자리사업은 예산과 목표량이 지속적으로 증가하였다. 일자리사업의 국비 예산은 2004년 2백 10억 원에서 2022년 1조 4천1백억 원까지 확대되었고, 같은 기간에 사업 목표량은 일자리 참여자 수가 2만 5천 명에서 84만 6천 명까지 늘어났다. 사업의 목표는 다차원적이다. 노인에게 일자리 기회를 제공하고, 그것으로 노인의 삶의 질을 개선하는 데 있다. 직접적 성과는 일자리 창출이지만 소득 개선, 사회참여 촉진, 건강 및 심리적 안정감 제공 등 다양한 간접적 목적을 포함하고 있다. 이러한 복합적 목표 구성은 체계적인 성과관리와 표준화된 서비스의 질 관리를 더욱 어렵게 만드는 요인이다. 성과평가의 대상은 전국에 흩어져 있는 수행기관이다. 사업 수행체계는 지자체 경상보조 사업과 민간 경상보조로 이원화되어 있는데, 목적과 고유사업이 다른 수행기관들이 일자리 창출을 위한 성과 계약을 맺고 목표 달성에 대한 책임을 지고 있다. 보건복지부(혹은 한국노인인력개발원)는 사업단 예산 및 사업량 확보, 사업수행의 기본방침을 정하고 지자체는 사업량 배분, 예산배분 및 집행을 담당하지만, 수행기관은 지자체의 사업계획에 따른 사업개발과 일자리 창출을 통한 실제적인 성과를 달성하는 역할을 수행하고 있다. 수행기관을 노인일자리사업 성과평가의 직접적 대상으로 설정한 것은 그 역량과 역할에 대한 책임감이 어떠하냐에 따라 사업의 효과성이 달라질 수 있기 때문이다. 그런데 수행기관이 목표한 일자리 창출 성과를 성공적으로 달성하더라도 양질의 일자리에 대한 비판에 직면해 있다. 그러한 문제는 수행기관에게만 그 책임을 전가할 수는 없다. 현재 배정량 달성의 양적 목표 달성을 우선시하고 사전점검 및 관리에 중점을 둔 현재의 평가체계의 개편이 필요한 이유이기도 하다. 노인일자리사업 평가는 평가의 목적과 대상을 조정하고 절차를 간소화하는 방향으로 개편을 거듭했다. 2011년도 이전에는 평가의 목적이 사업우수 프로그램 발굴이었지만, 그 이후로 평가목적을 사업관리 및 운영의 책임성 강화로 변경하고 평가대상도 개별 사업단에서 수행기관으로 조정하였다. 2019년에 평가단계를 축소하고 절차를 간소화하는 대대적인 개편을 추진해 현재와 같은 평가체계의 면모를 갖추게 되었다. 2019년 이전에 수행기관 자체평가, 시군구의 확인·교차평가, 시도의 교차평가를 거쳐 최종적으로 보건복지부에서 중앙현장평가를 하던 다단계의 복잡한 절차를 대폭 변경해 전산 자료로 일괄 산출 가능한 평가지표에 따라 수행기관에서 입력한 점수를 평가하는 절차로 간소화하였다. 지금처럼 전산입력 자료 평가방식으로 전환되면서 위원회를 통한 현장 실사 부담을 없애는 대신 한국노인인력개발원에서 직접 이의신청을 받는 절차로 바뀌었다. 노인일자리사업 성과 평가체계는 지자체 경상보조사업과 민간 경상보조사업이 분리되어 진행된다. 지자체 경상보조사업은 공익활동, 사회서비스형, 시장형사업단, 취업알선형(일부)이며, 민간 경상보조사업에는 시니어인턴십, 고령자친화기업, 취업알선형(일부)으로 이뤄져 있다. 민간 경상보조사업은 1단계로서 평가지표에 의한 계량평가를 진행하는 데 비해 지자체 경상보조사업은 2단계의 평가절차로 다소 복잡한 구조를 취하고 있다. 여기에서 노인일자리사업 평가의 독특한 특성이 나타난다. 평가대상인 수행기관을 7개 그룹으로 구분하는데 공익활동, 사회서비스형, 시장형사업단을 1개 이상 운영하는 복수유형 3그룹과 공익활동, 사회서비스형, 시장형사업단, 취업알선형 각각을 운영하는 단일유형 4그룹으로 구성된다. 1단계에서 공통지표와 사업유형별 평가지표로 평가한 계량평가 점수와 사업추진실적 점수를 각각 60%:40% 적용한 합산 점수로 인센티브 지급 대상을 선정한다. 그리고 1단계 계량평가는 전체 수행기관을 대상으로 평가를 진행하지만 2단계에서는 복수유형 중 상위 150% 수행기관만을 대상으로 평가를 실시한다. 상위권에 진입한 수행기관들은 비계량 평가의 일환으로 정성평가 보고서를 제출하고 위원회에서 사업의 질적 개선 노력을 평가한다. 복수유형은 평가점수 비중을 계량점수 70%: 비계량 평가 30%를 적용하되 추진실적은 공익활동:사회서비스형:시장형사업단을 20%:40%:40% 비중으로 각 사업유형별로 가중치를 차등화한다.

첫째, 성과평가체계는 사업량이 많은 수행기관이 유리한 보상체계를 갖추고 있다. 2020년부터 2024년까지 매년 목표 일자리 수는 평균적으로 약 14.5%씩 큰 폭으로 증가하고 있다. 중앙정부가 목표량을 발표하고 탑다운(top-down) 방식으로 지자체와 수행기관에 사업량이 배분되는 구조에서 사업수행 현장이 안고 있는 부담은 점차 커지고 있다. 매년 단일유형 사업을 수행하는 기관은 감소하는 반면 복수유형 사업을 수행하는 기관은 증가하고 있다. 수행기관의 수적 증가는 거의 정체된 상황에서 2022년에서 2023년 사이에 복수형 사업을 수행하는 기관이 약 5.12% 늘어났다. 새로 유입되는 인프라는 부족한데 기존 기관들은 늘어나는 사업량을 감당할 수밖에 없어 유인책으로서 평가지표에 의한 계량평가 점수에다 사업 추진실적 점수를 별도로 부여하고 있다. 사업량이 많은 수행기관은 계량평가 결과가 미진하더라도 추진실적으로 보완할 수 있기 때문에 상대적으로 유리하다. 즉 수행기관이 평가 인센티브 대상이 되기 위해 추진실적이 매우 중요한 요인이 된다. 둘째, 현재의 성과평가체계는 지역특성에 내재된 인프라와 사업량의 차이를 적절하게 반영하지 못하고 있다. 추진실적에 따라 유불리가 갈릴 수 있어 지역여건에 따라 성과가 달라질 수밖에 없다. 대도시 및 중소도시에 위치한 수행기관은 농어촌 지역에 비해 참여자 및 수요처 확보가 용이해 많은 사업량을 확보할 수 있으며, 공익활동 외에도 다양한 사업을 수행하기에 유리한 조건에 있다. 2024년(2023년 실적)평가에서 공익활동, 사회서비스형, 시장형을 모두 운영하는 수행기관의 지역별 분포는 대도시 50.3%, 중소도시 28.3%, 농어촌 21.4%로 나타나 농어촌 지역 수행기관의 경우 다양한 사업유형을 추진할 수 있는 여건이 취약하다. 이러한 지역 조건은 추진실적의 차이로 나타난다. 세 개 유형을 모두 수행하는 기관의 평균 사업량은 1,235개이지만, 농어촌 지역은 1,156개로 적은 반면 공익활동만 수행하는 기관은 평균 374개인데, 농어촌 지역에서는 573개로 더 많다. 셋째, 비계량 평가의 목표가 명확치 않다. 지자체 경상보조사업 중 복수의 사업유형을 수행하는 기관과 단일 사업유형만 수행하는 기관 사이에 인센티브를 차등화하고 있다. 여러 사업을 동시에 수행하려면 기관이 보유한 인적, 물적 자원, 물리적 여건이 뒷받침 되어야 하고 지역사회의 여건이 충족되어야 가능하다. 비계량 평가는 여러 사업유형을 운영하는 수행기관 중 계량평가 점수가 상위 150% 내로 진입한 수행기관을 대상으로 실시한다. 그런데 비계량 평가는 계량평가로 파악할 수 없는 수행기관의 질적 성과를 확인하는 평가로서 성격이 뚜렷하지 않다. 현재 평가과정에서 수행기관이 제출하는 정성평가 보고서 내용으로 변별력 있는 우수사례를 파악하기 어렵고 질적 수준을 제고하기 위한 수행기관의 역량과 노력이 잘 드러나지 않는다. 따라서 비계량 평가는 계량평가와 차별성을 높이는 대신 중복성을 줄이고, 질적인 성과 위주로 평가하는 방향으로 개선되어야 한다. 무엇보다 지역적 특색을 살린 우수 사업단을 발굴하고 촉진하는 차원에서 평가가 이루어질 필요가 있다. 넷째, 평가결과는 인센티브 대상 기관을 선정하는데 초점을 두고 있어 활용도가 낮다. 매년 반복되는 평가는 수행기관들에게 향후 사업운영을 위해 개선이 필요한 영역과 강점 영역을 점검하는 기회를 제공할 수 있다. 하지만 현행 평가체계는 평가결과에 대한 환류 기능이 미흡하고 피드백이 부족해 사업의 효과성을 제고하는 후속조치가 이루어지기 어렵다. 인센티브 지원대상에서 제외된 대다수 기관들은 평가결과에 대한 영향력이 없고 그러한 결과가 거듭될수록 평가에 적극적으로 임하는 동기가 저하될 수 있다. 평가대상 기관들은 평가를 통해 향후 사업계획을 수립하는데 필요한 기본적인 정보가 없기 때문에 어떤 투입 요소를 보완하고 어떤 영역에 자원배분을 늘리거나 줄여야 할지 판단할 근거가 부족하다. 현재는 수행기관들이 전체 기관, 인센티브 대상, 지역 내 기관 등 평균 점수와 등급을 비교해 평가점수가 어느 정도 상대적인 위치에 있는지를 파악할 수 있는 정보제공이 없어 개선이 필요하다. 다섯째, 종합적인 성과관리 관점에서 평가지표를 재검토할 필요가 있다. 사업유형별 평가지표와 모든 기관에 적용되는 공통지표를 토대로 실시하는 계량평가는 실적 달성률, 사업수행의 충실성, 정책순응도와 관련된 다양한 평가지표를 구성하고 있다. 논리모델에 입각해 볼 때 사업유형별 평가지표는 과정지표보다 결과지표 중심으로 배점이 편중되어 있다. 사업성과 관련 영역의 배점은 공익활동 50점, 사회서비스형 70점, 시장형사업단 70점, 취업알선형 90점, 시니어인턴십 55점, 고령자친화기업 60점으로 사업 유형 간 편차가 크며, 전반적으로 결과 지표 위주로 구성되어서 이렇게 단기적인 성과를 내는데 중점을 두게 되면 노인을 위한 삶의 질 개선을 위한 장기적 목표 달성이 어려워질 수 있다. 또한 양적 성과달성에 치중한 지표구성으로 신규 사업수행기관 진입이 어렵고 사업의 질적인 측면을 반영하는데도 한계가 있다. 일정한 성과를 유지해야 하는 지표와 혁신성을 요구하는 지표를 적절하게 설계하는 것이 중요하다. 사업유형에 따라서는 변별력이 낮더라도 예측가능성을 높여 일정한 성과를 유지하는 것이 중요한 지표가 있는 반면에 변화에 대응하고 혁신을 유도하는 변별력 높은 지표도 고려해야 한다. 예컨대 공익활동형과 사회서비스형은 사업유형 간 차별성이 없다는 비판이 제기되고 있지만 평가지표에서 예산집행 실적과 사업추진 실적을 동일하게 성과지표로 설정하고 있어 사업유형별 특성이 드러나지 않는다. 2023년 평가에서 예산집행 실적과 사업추진 실적을 분석한 결과, 공익활동과 사회서비스형 모두 평균 점수는 배점점수에 가까운 점수 분포를 보였다. 한편 시장형사업단과 취업알선형은 성과지표의 배점과 평균 간의 차이가 커 변별력이 높은 지표로 확인되었다. 시장형사업단은 1인당 참여 개월 수, 참여자 1인당 월평균보수, 보수 내 비보조금비율을, 취업알선형은 1인당 평균참여기간, 1인당 평균 급여를 성과지표로서 평가하고 있는데, 분석결과는 대부분의 성과지표들에서 수행기관들이 획득한 평균점수와 지표별 배점 간에 편차가 큰 것으로 나타났다. 사업유형별 주요 지표는 아니지만 공통지표와 같은 부가적 지표가 늘어나면서 관리가 복잡해지고 지표 간의 관계가 복잡해질 우려가 있다. 인력과 예산의 제약, 일자리 성과 부담이 증가하면서 수행기관들은 성과 달성이 쉬운 지표를 중심으로 자원의 선택과 집중을 하게 될 가능성이 높다. 2023에서 2024년 사이에 공통지표 개수가 늘어나면서 대부분의 지표는 만점 비율이 감소하였다. 예컨대 신규사업개발 및 운영 13.2%→8.3%, 신규사업 보급 및 확산 27.6%→21.9%, 종사자 교육 71.9%→67.1%, 사업조기착수노력도 77.4%→67.9%로 감소하는 변화를 보였다.

이와 같은 다양한 쟁점을 고려할 때 노인일자리사업 평가는 어떤 방향으로 개선되어야 하는가? 현재 평가는 매년 예산과 인력을 정부로부터 위탁받아 사업을 실행하는 수행기관의 책임성과 일자리의 수행능력, 여러 유형의 사업들이 각각 계획된 실적을 얼마나 달성하였는지를 평가하는 것에 초점을 두고 있으며, 평가결과는 인센티브를 차등 지원하는 근거로서 활용되지만 일자리의 질과 사업효과를 개선하는 환류 과정으로서 영향력은 미흡하다. 노인일자리사업 성과관리는 큰 틀에서 정책평가와 매년 수행기관을 대상으로 실시하는 평가 간의 연계성을 마련할 필요가 있다. 매년 연차별 사업평가 결과에 따른 평가보고서를 작성하고, 보건복지부장관이 5년마다 노인일자리 및 사회활동 지원에 관한 법률에 의해 시행하도록 명시하고 있는 노인일자리 및 사회활동 지원계획 수립(제5조)에 반영할 수 있도록 주기적인 정책평가를 실시한다면 단기적, 장기적인 사업효과를 모니터링 하는 성과평가 체계를 구축할 수 있을 것이다. 현 평가체계의 한계를 극복하기 위해 지역 특성에 맞춰 구조적 형평성을 개선하고, 일자리 질을 높이는 평가방식을 강화하며, 평가의 정책적 활용도를 높이고 평가지표를 수정·보완할 필요가 있다. 첫째, 대도시에 비해 인프라와 자원이 상대적으로 취약한 중소도시, 농어촌 지역이 인센티브 및 보상 기회에서 소외되지 않도록 지역 간 형평성을 강화해야 한다. 사업유형별 특성과 난이도를 반영하고 있는 복수유형과 단일유형의 그룹별 상대평가 방식을 현재와 같이 유지하되, 지역별 평가군을 설정하고 지역 간 인센티브 및 보상 비율을 사전에 결정한다면 평가에서 지역요인 때문에 중간 순위권으로 밀려날 수밖에 없었던 수행기관들이 좋은 성과를 낼 가능성이 커질 것으로 예측된다. 하지만 지역에 소속되었다는 이유로 지나치게 낮은 평가 점수를 받은 기관이 혜택을 받는 것을 방지할 수 있는 방안도 함께 고려되어야 한다. 둘째, 비계량 평가를 사업의 질적 개선을 위한 목적임을 분명히 할 필요가 있다. 질적으로 우수한 사업단을 발굴하고 촉진하는 목적에 부합하기 위해서는 지역구분을 없애는 대신 계량평가에서 일정 비율에 해당되는 상위점수를 받은 기관들을 대상으로 하는 것이 바람직하다. 수행기관 입장에서 자신 있는 사업유형 중에서 우수사례를 선택해 보고서를 제출하는 방식을 취한다면 비계량 평가에 의한 보상을 받을 기회를 획득할 수 있을 것이다. 셋째, 평가결과를 단순히 인센티브나 보상을 제공하는데 그치지 않도록 정책개선과 사업의 질적 제고를 위한 피드백 기능을 강화해야 한다. 평가결과를 바탕으로 각 수행기관이 약점을 보완할 수 있는 정보를 제공하고, 개선을 위한 조치로서 우수사례 확산, 컨설팅, 교육, 우수기관과의 네트워크 구축 등 다양한 맞춤형 지원을 개발할 필요가 있다. 끝으로 평가지표 개편도 고려할 필요가 있다. 장기적으로 논리모형에 입각해 다차원적인 목표를 실현하는 체계적인 지표를 개발해야 한다. 그래서 각 사업의 단계, 즉 투입, 활동, 산출, 결과의 단계에 맞춰 측정 가능한 지표를 마련할 필요가 있다. 사업유형별 성과지표의 영향력을 진단함으로써 변별력 없는 지표를 개선하고, 배점과 실제 점수의 관계를 토대로 지표의 적절성을 평가하고 수정·보완하는 조정이 이뤄져야 한다. 가점과 감점 방식으로 설계된 공통지표는 수행기관의 부담을 높이고, 사업유형별 주지표의 관리 노력을 분산시킬 수 있어 최소화할 필요가 있다.