노인 대상의 사회보장은 국민연금을 중심으로 한 공적연금제도와 이를 보완하는 공공부조성 급여를 중심으로 발전되어 왔다. 즉, 상대적으로 다른 선진국에 비해 늦게 도입된 국민연금이 일정 수준 이상 성숙되기까지 발생할 수 있는 적용 범위 및 소득대체율 측면에서 발생할 수 있는 문제점에 대응하기 위해 공적연금 보장 범위에 포함되지 못하는 취약계층 대상의 공공부조제도가 그 한계점을 보완하면서 노인에 대한 소득보장 체계의 다른 한 축으로 발전되어 왔다. 즉, 국민연금이라는 공적연금제도가 기본적으로 노인에 대한 소득보장제도로서 핵심적인 역할을 수행하고 기초연금을 통해 공적연금의 성숙도가 다른 선진국에 비해 상대적으로 낮은 우리나라의 노후소득보장을 보완하였으며, 최종적으로는 가구의 생활 수준이 최저 수준 이하인 경우, 국민기초생활보장제도를 통해 이들의 최저생활을 보장하는 사회보장 체계가 구축되어 시행되고 있다. 이러한 소득보장의 기본 틀은 여전히 유효한 방식으로 볼 수 있지만, 급격한 인구 변화와 AI 등 디지털 전환 그리고 급격한 기후변화로 인한 기후 전환은 사회·경제적 위험 발생 가능성을 높이고 있다. 사회적 위험에 대응하는 사회보장제도는 이러한 삼중전환 시대의 급격한 변화에 대응하기 위한 준비와 신속한 대응이 그 어느 때보다 필요한 시점에 도달했다고 볼 수 있다. 본 고에서는 주요 사회보장제도 가운데 특히 노인을 대상으로 하거나 최근 노인의 정책적 특성을 드러내는 제도들의 추이와 특성을 관련 통계를 중심으로 살펴보고, 이들 제도의 정책 과제와 개편 방향성을 검토하고자 한다. 이를 위해 먼저 인구 전환 차원에서 발생하는 정책적 환경 변화를 가구 규모 측면에서 살펴볼 필요가 있다.

저출산·고령화와 이로 인한 급격한 인구 변화는 가구 규모 및 유형에 큰 영향을 미치게 된다. 특히 가구 규모의 변화는 정책 환경 변화에 대응하는 제도 개선과 관련하여 중요한 정보를 제공한다. 최근 가구원 수별 가구 분포를 살펴보면 1인 가구의 비중이 지속적으로 증가하고 있는 것을 확인할 수 있다. 2인 가구도 이와 유사한 추이를 보이고 있지만, 3인 이상 가구의 경우 전반적으로 그 비중이 감소하는 추이를 보이고 있으며, 이는 가구원 수가 많아질수록 더욱 명확한 경향성을 보여준다. 한편, 가구원 수별 가구의 규모를 인구로 환산하여 살펴보면, 2025년 기준 2인 가구의 인구 수가 13,248천 명으로 가장 많고, 그다음은 3인 가구(12,657천 명)인 것으로 나타났다. 4인 가구는 세 번째로 인구 수가 많은 것으로 나타났다. 최다 인구 가구는 2021년까지는 4인 가구였지만, 2022년에는 3인 가구가 최다 인구 가구가 되었으며, 2023년부터는 2인 가구가 최다 인구 가구가 되었다.

2021~2023년은 최다 인구 가구가 매년 다를 정도로 가구 규모의 변화가 빠르게 이뤄지고 있다. 이와 관련하여 통계청의 장래 가구 추계 결과를 가구에 속한 가구원 규모 측면에서 살펴보면, 1인 및 2인 가구에 속한 인구 수가 향후 지속적으로 증가할 것으로 예상된다. 1인 가구는 가구 규모 중 최빈 가구이며, 2인 가구는 해당 가구에 속한 인구 규모가 가장 큰 가구인데, 이러한 특성은 중장기적으로 지속될 것으로 전망된다. 또한 4인 가구의 경우 지속적으로 가구에 속한 인구의 규모가 감소하고 있는데, 2032년경에는 4인 가구에 속한 인구 규모가 1인 가구에 속한 인구 규모보다도 작아질 것으로 예측되고 있다. 이러한 가구 규모 및 규모별 인구 수가 중요한 것은, 우리나라 사회보장제도의 주된 대상과 정책 목표 설정을 위한 표준가구가 더 이상 4인 가구가 되기 어려우며, 소득보장정책에 있어 지금보다 훨씬 다양한 가구규모와 관련 유형을 검토해야 함을 보여준다. 즉 향후 1~2인 가구의 증가, 3인 이상 가구의 감소가 지속되며, 이를 통해 가구의 규모가 축소되면서, 정책 대상의 주요 가구 단위가 1~2인 가구 중심으로 변화되는 인구학적 차원의 변화가 지속될 것이며, 4인 가구에 비해 1~2인 가구의 경우 가구주 또는 가구원의 연령 등 특성에 따라 소득 및 지출 그리고 사회적 위험에 대한 대응 능력이 매우 가변적이기 때문에 현재 4인 가구를 중심으로 제도를 설계하고 평가한 제도 변화의 필요성이 커지고 있다. 즉, 향후 인구 변화에 따른 다양한 가구 유형을 고려한 정책 기준선 설정을 위한 검토가 필요함을 보여준다.

한편, 급격한 저출산·고령화는 노인가구의 규모와 비중을 급속하게 증가시키고 있다. 우리나라 전체 가구의 비중에서 고령가구(65세 이상 노인이 있는 가구)의 비중을 살펴보면, 고령자가 있는 가구의 비중은 2020년 28%에서 2025년에는 33.3%로 증가하였으며, 고령자만 있는 가구 역시 동기간 14.2%에서 19.2%로 증가하였다. 고령자가 있는 가구보다 고령자만 있는 가구의 증가 속도가 더 빠름을 알 수 있다. 그리고 노인 독거 가구에 해당되는 고령자 1인 가구의 비중도 증가하고 있다.

<표 3>을 보면 65세 이상 노인인구가 지속적으로 증가하고 있으며, 제도적 차원에서 국민연금 수급자와 국민연금의 노령연금 수급자 그리고 기초연금의 수급자 규모가 지속적으로 증가하고 있음을 알 수 있다. 다만 65세 이상 노인인구 중 기초연금 수급자의 비율을 나타내는 기초연금 수급률의 경우 2021년을 정점으로 감소하는 추이를 보이는데, 이는 국민연금의 성숙에 따라 노령연금 수급자의 수가 증가한 것에 기인한 것으로 볼 수 있다. 이러한 경향은 기초연금과 국민연금을 동시에 수급하는 비중이 지속적으로 증가하는 추이에서도 확인할 수 있다. 기초연금 도입 당시(2014년)에는 그 비중이 약 30%에 불과했으나, 2024년에는 기초연금 수급자의 절반 정도(50.7%)가 국민연금도 같이 수급하고 있다. 그리고 국민연금의 급여 수준도 높아지고 있는데, 노령연금의 평균 급여 수준은 12월 기준으로 2019년 527,075원, 2021년 556,502원, 2023년 620,300원, 2025년 684,565원으로 나타나 그 수준이 점점 제고되고 있음을 보여준다. 이러한 노령연금 수급자의 규모 증가와 급여 수준 제고는 기초연금의 기능과 역할의 변화 가능성을 내포한다. <표 1> 에서도 제시된 바와 같이 평균 가구원 수가 줄어들고 있는데, 이러한 변화는 국민기초생활보장제도 수급 집단에서 더욱 뚜렷하다. 일반 수급자의 수급 현황 특성을 살펴보면 다음과 같다. 2025년 기준, 65세 이상 노인은 수급자의 44.4%인 것으로 나타났다. 이는 KOSIS에 수록된 우리나라 전체 인구에서 65세 이상 인구 비중이¹⁾ 21.2%인 것과 비교할 때 두 배 이상 높음을 알 수 있다. 그리고 가구 규모 차원에서 1인 가구의 비중은 74.7%로 나타났는데, 이는 앞서 살펴본 전체 가구에서의 1인 가구 비중(36.6%)보다 두 배 이상 높은 수준이다. 이러한 특성을 고려해 보았을 때 기초생활보장제도 수급자 중 노인(65세 이상)과 1인 가구의 비중이 빠르게 증가하고 있으며, 이는 제도에서 인구학적 차원의 개인화가 빠르게 진행됨을 보여준다.

한편, 노인 취업 상태 현황 등을 살펴보면 취업 상태의 노인 비중이 증가한 것으로 나타났는데²⁾, 이러한 경향은 저소득 노인에게서도 나타남을 근로장려세제와 노인일자리 참여자의 연령 분포를 통해 유추해 볼 수 있다. 근로장려금은 근로빈곤층의 근로유인을 제고하고 이들에 대한 소득 지원을 통한 생활 안정을 목표로 한다. 최근 근로장려금 수급자중 고령자 가구의 비율을 살펴보면 60세 이상의 비율이 지속적으로 높아지고 있으며(2019년 26.8%에서 2024년 34%), 70세 이상에서의 증가 속도(증가율)가 60대보다 더 빠른 것으로 나타났다. 한편 노인일자리사업의 경우도 저소득 노인 대상의 사업으로 볼 수 있는데, 참여율이 2020년 9.9%에서 2024년 11.5%로 증가하였다. 노인일자리의 경우 공공형 참여 규모도 지속적으로 증가하였지만 사회서비스형과 민간형의 증가가 더 빠르게 나타났다.

이러한 경향들을 살펴보았을 때, 저소득층 노인 중 기초연금 또는 국민기초생활보장제도와 같은 공공부조제도에 전적으로 의존하기보다는 근로장려세제나 노인일자리 사업과 같은 저소득 대상의 근로연계사업에 적극적으로 참여하여 소득수준 제고에 노력하는 집단이 증가하고 있는 것으로 유추해 볼 수 있다. 하지만, 이러한 제도의 확대와 개선 그리고 개인의 노력에도 불구하고 노인빈곤율은 여전히 높은 수준이다. 노인빈곤율 수준은 전반적으로 감소하고 있는 추이를 보이고 있지만 여전히 다른 선진국에 비해 높은 수준의 노인빈곤율을 보여주고 있다.³⁾

국민기초생활보장제도의 경우 노인 수급자와 1인 수급 가구 증가 현상이 두드러지게 나타나고 있다. 이러한 현상이 강화될수록 근로 능력이 없거나 위기 상황 발생 시 도와줄 사람이 없는 경제적·사회적으로 취약한 집단이 제도의 대부분을 차지하게 되며, 같은 가구 규모에서 개인의 특성을 반영한 선정 기준과 급여 수준을 설정해야 할 필요성이 커지게 된다. 물론, 2015년 맞춤형급여로의 개편을 통해 대상자 욕구에 맞춘 급여 체계가 도입되었고 이후에도 적용 범위의 확대 및 보장 수준의 제고가 이뤄졌지만, 현재의 급여 선정 및 지급 기준이 가구 규모를 중심으로 설정되어, 다양한 가구 구성 및 형태를 반영할 필요가 있다. 현재, 기초생활보장제도는 기준 중위소득의 일정 비율을 급여 선정의 기준으로 삼고 있다. 그리고 이러한 국민기초생활보장제도의 선정기준을 반영한 다양하고 광범위한 복지사업이 수행되고 있다. 하지만 맞춤형 급여로의 개편 당시 생계급여 기준선의 설정은 과거의 최저생계비 설정 방식과 동일하게 4인 가구를 기준으로 책정되었으며, 이러한 4인 가구 중심의 급여 설정 및 관련 평가는 현재까지 이뤄지고 있다. 따라서 다양한 가구 유형과 이들의 욕구를 반영하기 위해서는 다양한 가구유형에 대한 소득, 지출 특성 등을 파악하여 이들의 특성과 욕구를 반영하는 기준선 설정과 제시가 필요하다. 저소득층 노인 대상의 대표적인 공공부조제도인 기초연금의 경우 도입 이후 보장 수준이 지속적으로 제고되어 왔다. 또한 노인의 70%를 대상으로 실시되고 있기 때문에 국민연금의 성숙도가 높아짐에 따라 국민연금과 기초연금을 동시에 수급하는 노인의 규모가 확대되고 있다. 이는 노인 소득보장 측면의 적용 범위와 보장성 제고 차원에서 바람직한 현상으로 볼 수 있지만, 기초연금의 보장 수준이 높아질수록 공적연금에 대한 가입 및 노동 공급 기피 그리고 기초연금과 공적연금 수급자 간의 소득 역전으로 인한 형평성 문제가 발생할 가능성이 높아진다. 따라서 노인의 최저 소득을 보장하면서도 국민연금 등 공적연금 가입자와 수급자가 기초연금으로 인해 소득이 역전되거나 노동공급 또는 연금 가입을 기피하지 않기 위한 방안에 대한 검토와 이에 대한 사회적 합의가 필요하다.

또한 최근 노인 근로빈곤층의 근로장려금 수급 및 노인일자리사업의 참여가 확대되고 있는데, 이에 대한 심층적인 검토가 필요하다. 근로장려금의 경우 청장년 대상의 근로유인을 목적으로 제도가 도입된 측면이 있었지만, 현재 노인의 비중이 점차 확대되면서 이들이 주요 대상 집단이 되어가고 있다. 노인일자리 참여자 수도 점차 증가하고 있는데, 이러한 노인 근로빈곤층의 선택은 부족한 소득을 근로와 이를 통해 지급되는 정부 지원을 통해 보충하고 있다고 볼 수 있다. 이러한 상황들을 종합적으로 고려해 보았을 때 저소득 노인에 대한 소득보장 정책의 근본적인 방향을 설정하고 이를 검토할 필요가 있다. 공적연금의 성숙으로 인해 노인빈곤이 감소하고 있지만 여전히 노인빈곤율은 높은 수준이며, 공공부조 관련 사각지대는 역시 보편적인 급여가 아닌 이상 존재할 수밖에 없으며, 다양한 복지 제도와 급여가 제공되는 현재의 상황에서 정책 대상자들의 선택의 폭은 넓어지고 이에 대한 정책 당국이 고려해야 할 범위 역시 넓어질 수밖에 없다. 이러한 상황에서 노인에 대한 근로유인 또한 일자리 제공을 통한 소득 보전에 초점을 맞출지, 기초연금, 국민기초생활보장제도 등 공공부조 급여 수준 상향 등 소득보장제도의 보장 수준 제고에 초점을 맞출지에 대한 검토가 필요하다. 물론 정책 조합을 통해 더 나은 방향성을 찾을 수도 있을 것이다. 이러한 저소득 노인의 소득보장과 관련하여 대상 특성과 목적에 따른 다음과 같은 제도 개편의 방향성을 고려해 볼 수 있다. 물론 이러한 제도 개편은 단기적 차원보다 중장기 차원에서 신중하게 이뤄지는 것이 바람직하며 또한 현실적이다. 하지만 이에 대한 검토와 평가는 단기적으로 이뤄질 필요가 있다. 그리고 앞서 언급한 바와 같이 다양한 가구 유형에 대한 검토와 급여 선정 기준선에 대한 도입을 검토할 필요가 있다. 이러한 제도 개선과 개편에 대해 다양한 사전적 시뮬레이션을 통해 소요 예산과 정책 성과를 미리 예측할 필요가 있다. 더욱이 삼중 전환으로 인한 다양한 변화를 현실에서 직면하고 이에 대한 체감의 정도가 더 커지고 있는 현 상황에서 사회적 위험에 보다 적극적으로 대응할 필요가 있으며, 이를 위해서는 취약계층의 사회적 위험에 대응하고 있는 공공부조 제도와 관련 근로연계 정책의 개선에 대한 검토와 준비에 본격적으로 임할 필요가 있다.