노인일자리 참여자 안전 이슈는 2022년 1월부터 시행된 중대재해처벌법 시행과 맞물려 본격적으로 점화되었다. 중대재해처벌법의 모호한 규정, 과도한 처벌, 실효성 문제는 차치하더라도 노인일자리 현장에 미치게 될 영향은 문득 오랫동안 가라 앉아 있는 것들이 고개를 내밀 듯 두려움을 넘어 공포에 가까운 무엇이었다. 노인일자리사업의 처음이 그랬듯 참여자의 안전 대책 또한 전인미답의 길을 가고 있다. 노인일자리사업의 급속한 증가와 함께 안전사고는 증가 추세이다. 최근 5년간(2019~2023) 노인일자리 사업의 안전사고는 14,665건으로 연평균 증가율은 10.24%, 평균 사고율은 0.34%로 나타났다. 특히, 노인공익형사업 안전사고자 수는 12,760건으로 전체 사고 발생건수의 87%를 차지하고 있고, 사고의 원인과 발생형태는 ‘실외활동’ 중 ‘낙상(넘어짐)’에 의한 ‘골절’이 압도적으로 높다. 이는 참여자의 신체기능저하(시각적 처리능력, 하지근육강도, 손발의 반응속도)와 불안전한 행동(무리한 작업 등)이 주요한 사고의 원인이다. 참여노인에게 낙상은 치명적인 사고이다. 뇌손상, 척추·고관절 골절이라는 심각한 손상을 유발하며, 낮은 회복력과 기왕증 등으로 인해 사망하는 사례를 흔치 않게 볼 수 있다. 이러한 상황에도 불구하고 노인일자리사업에서 안전은 사실상 기능적 동면 상태였고, 개발원의 역할 또한 사후보상체계에 머물러 있었다. 그나마 할 수 있는 거라고는 참여자 안전교육 6시간이 전부에 가깝다. 그렇다고 노인일자리사업 수행기관에 모두 책임을 전가하기에는 인력과 예산 규모가 좀 민망한 수준이 아니던가. 왜 그렇게 관리를 못했냐고 눈먼 질책을 할 것이 아니라 왜 그렇게 되었는지 무엇이 부족하고 필요한지 원인을 향한 질문이 필요하다. 그런 관조적 태도가 노인일자리 현장에서 전심을 다해 일하고 있는 종사자들을 맥 빠지게 하고 안전사고가 조금이라도 개선될 수 있다는 희망이 요원하게 느껴지는 건 필자의 기분 탓일까. 노인일자리 사업 현장은 지금 참여자의 안전에 대해 변명이 아니라 설명을 하고 있는 것이다.

노인일자리의 대표적인 정책효과는 의료비 절감이다. 신체 활동량이 늘어남에 따라 건강해진다는 건 수많은 연구에서 입증된 바 있다. 반면 역설적이게도 참여 노인의 중도 포기사유 중 가장 높은 비중을 차지하는 건 건강악화이다. 최근 5년간 중도 포기자 516,748명 중 건강악화의 사유로 중도 포기 한 참여자 수는 241,559명으로 47%에 이른다. 자연사를 포함한 사망자 수도 11,757명으로 연평균 2,351명이 사망하고 있다. 참여노인이 나이가 들어감에 따라 신체적 기능이 떨어지는 건 대단히 일반적인 현상이다. 이러한 점을 고려할 때 참여자의 선발기준에서 신체능력 지표 강화에 대한 고민이 필요한 시기이다. 현재 노인공익활동사업 참여자 선발 기준은 ‘보행능력’이라는 단일 기준으로 설계되어 있어 ‘신체 활동 역량’의 수준을 객관적으로 측정할 수 있는 기능이 부족하다. 보행능력 측정방법도 신청자가 면접장에 걸어 들어올 때와 나갈 때를 보고 판단한다. 그마저도 통합모집기간에 수많은 신청자들을 응대해야 하는 물리적 시간 부족과, 민원 발생을 우려해 수행기관이 정확한 점수를 부여하기 힘든 게 현실이다. 점수 배점 또한 소득인정액(최대 65점)이 가장 높아 활동역량 점수(최대 15점)가 선발에 미치는 영향은 미비한 수준이다. 2016년 보건복지부는 국민체력조사를 기준으로 하지근력과 균형감각 등 4개 분야의 신체능력 지표를 선발 기준으로 도입하여 실시하였다가 참여자들의 반발로 무산되었다. 가장 큰 문제가 되었던 건 균형감각 능력을 측정하는 ‘외발서기’였다. 필자는 외발서기가 참여노인의 인권침해와 어떤 연관성이 있는지 그때도 지금도 이해하지 못하고 있다. 노인일자리 참여자들의 가장 큰 두려움은 현재의 일자리에서 ‘탈락’하는 것이다. 언론은 참여노인의 두려움을 이용하여 “노인일자리 주인공인 참여자들에게 상처를 남기고 있다”고 보도했고 그때를 시점으로 지금에 이르기까지 신체능력 지표에 대한 언급은 금기어가 되었다. 그나마 2024년 보행보조도구(실버카트, 지팡이) 사용 시 보행능력 0점을 부여하고 참여제한도 가능하게 선발 기준표가 개편되자, 노인일자리 신청자들이 수행기관까지 지팡이를 짚고 왔다가 지팡이를 내팽개치고 면접 장소로 들어온다는 웃픈 현실이 지금의 상황이다. 한편에서는 신체 기능이 좀 떨어져도 사회참여와 보충적 소득보전이 중요하다고 주장하고 있고, 한편에서는 활동역량을 고려하지 않는 노인일자리사업 참여의 위험성에 대해 경고한다. 노인일자리의 안전사고 예방 대책은 대척점에 서 있는 이 두 주장 사이 어느 지점에서 방황하고 있는지도 모른다. 하지만, 노인일자리 정책대상자가 노인이라는 점을 간과해서는 안 된다. 노인은 대부분 복합만성질환을 가지고 있고, 활동역량은 개인차가 있겠지만 시간이 경과함에 따라 떨어질 수밖에 없다. 노인일자리의 안전사고는 기계적 위험, 전기적 위험, 화학적 위험에 노출되어 있는 산업현장과 달리 정책대상자인 노인 그 자체가 위험요인일 수도 있다. 참여자들은 휴식시간에 음식물을 섭취하다가 기도이물폐쇄로 사망하기도 하고, 휴식 중 앉았다 일어나는 자연스럽고 일반적인 동작에서 신체반작용으로 요추가 골절되기도 하며, 치매 증상으로 활동장소로 이동하다 길을 잃어 경찰에 의해 발견되기도 한다. 균형과 보행 능력을 유지하는 데 필수적인 하지의 근력 약화로 수없이 낙상하고 추락하여 부상당하고 사망한다. 이러한 신체기능의 저하로 인해 발생하는 안전사고는 일일이 열거하기 힘들 정도로 많다. 특히, 노인의 신체 특성상 일단 사고가 발생하면 참여자의 건강을 본래대로 온전히 되돌리는 것이 가능하지 않은 경우가 많아 노인일자리사업 중도 포기로 이어지기도 한다. 좋은 노인일자리는 단순히 일자리에 참여한 상태가 아니라 안전한 근무(활동) 환경이 보장된 일자리이어야 함은 재론의 여지가 없다. 다소 논리적 비약일 수 있으나 참여노인이 자신의 신체역량을 고려하지 않은 사업에 참여했다가 부상으로 인해 더 이상 사회참여를 못하게 되고, ‘보충적 소득보전’을 위해 참여한 일자리가 ‘생명보전’을 위협한다면 그분들에게 노인일자리가 다 무슨 소용인가. 신체능력측정이 불가능한 현행 선발 기준 문제의 방치는 잠재적 안전사고 가중으로 연결될 것이 자명하다. 이제 신체능력지표 도입은 더 이상 미룰 수 있는 문제가 아니다. 선발 기준표를 실외 활동과 실내 활동으로 이원화하여 추진하고, 일정 수준의 신체역량이 부족한 참여자는 사고 빈도가 낮은 실내 활동으로의 전환이 필요하다. 선발 기준표에서 활동역량 배점도 실외활동을 위한 필요조건으로 재편이 필요하다. 다만, 실외활동에서 실내활동으로 전환되는 참여자를 고려해 실내활동 프로그램 개발도 동시 병렬적으로 대책을 수립해야 한다. 안전사고는 일차예방에 초점을 맞추어야 한다. 그 일차예방이 체계적이고 객관적인 신체능력지표 도입이라 함은 과언이 아니다.

활동사업은 상해보험을 통해 사후 보상을 지원하고 있다. 하지만 2014년까지 노인공익활동사업 참여자는 업무상 재해가 발생하면 산업재해보상보험을 통해 보호되었다. 2015년부터 공익활동 유형별 특성화를 강화하고, 사업유형 재구조화 과정에서 근로자성이 없는 일부 사업 유형이 ‘유급자원봉사자’로 전환되었다. 유급자원봉사자는 산업재해보상보험법에 따른 의무가입 대상자가 아니다. 유급자원봉사에 해당하는 일부 사업유형을 상해보험가입으로 전환하는 과도기적 운영형태로 진행되다 2016년부터 사업유형 개편이 완료되면서 노인공익활동사업의 보상지원체계는 상해보험으로 전격 전환되었다. 이로써 참여자 안전사고 건수를 집계하는 방식이 산업재해보상보험을 지급 받은 참여노인과 상해보험을 지급 받은 참여노인으로 이원화되었다. 상해보험 보상지원 과정은 수행기관이 피해를 입은 참여자를 대신해 보험사에 상해보험을 신청하면, 보험사는 참여자의 활동과 안전사고 사이에 인과관계를 판단해 계약된 보장담보와 약관에 따라 보험료가 지급된다. 상해보험은 산업재해보상보험과 달리 인과관계에 대한 입증책임이 비교적 가볍고, 특별한 보험 면책사유(개인 질병 등)가 아닌 경우를 제외하고 보험료가 지급되는 구조이다. 참여자 입장에서 보면 보험 청구가 용이하고 2023년부터 도입한 복수보험사 운영으로 보장성이 강화되는 구조가 되었다. 그러나 역설적이게도 보상지원이 두터워질수록 보험청구가 늘어나고 안전사고자 수 증가의 요인이 되기도 한다. 일부에선 보험 지급승인율이 낮다고 지적하는 부분도 있는데 이는 수행기관의 기계적 보험청구에서 기인한 것이다. 보험지급 대상 사안이 아니더라도 피해를 주장하는 참여자와 보호자·유족들의 민원을 현실적으로 무시하기 힘들기 때문이다. 참여자의 도덕적 해이로 인한 부정한 청구 징후가 있어도 노인일자리의 특수성과 보험지급료가 소액이라는 점 등을 고려해 가급적 보험금을 지급하고 있다는 게 보험사들의 주장이다. 개인정보보호 등의 이유로 보험사의 정확한 보험면책사유는 파악할 수 없으나 보험사의 손해율(2024. 기준 125%)을 보면 노인일자리 상해보험은 충분히 보상을 지원하고 있다는 걸 간접적으로 알 수 있다. 이미 보험업계에선 노인일자리 상해보험은 손해율이 높기로 악명이 높다. 가입금액에 비해 보장담보 가성비가 너무 좋아 시쳇말로 ‘1% 떼기 사업’이라고 한다. 1%만 수익이 나도 다행이라는 거다. 또한 노인공익활동 사업은 부상의 정도가 심하지 않아 사업에 재참여가 가능한 소액다발 청구 비율이 높다. 또한 노인공익활동 안전사고 수의 집계방식은 산업재해통계와 달리 활동과 무관한 출퇴근 교통사고, 문화행사에 발생한 사고 건수도 모두 포함하고 있다. 수행기관의 안전예방 통제가 힘든 출퇴근 사고는 최근 5년간(2020~2024.10.) 전체사고 중 33.5%에 달한다. 다시 말해 노인일자리사업 자체의 위험도와 상관없는 통계가 과잉 표집되어 있다. 참여자 안전사고 통계는 2018년에 처음으로 도입되었다. 안전사고 통계 기준이 사업유형별 사고의 중대성과 위험성을 파악하기 위한 데이터로 활용된 것이 아니라 단순 안전사고자의 숫자를 평면적으로 파악하는 방식으로 설계된 점은 안타까운 부분이다. 다시 말해 보험지급 건수와 연동된 안전사고자 수의 증가가 개별적 노인공익활동사업단의 위험이 증가했다고 보기는 힘들다. 그러나 이런 현상을 우려해 보장담보 축소, 보험지급의 허들을 높일 순 없다. 부상당한 참여노인의 피해회복을 돕고 다시 노인일자리에 참여할 수 있도록 지원하는 것이 보상지원체계의 본질이기 때문이다. 오히려 사고 빈도가 높은 골절 사고 보장이나 간병비 지원 등은 대폭 강화될 필요가 있다. 이제 노인일자리 안전사고 예방 대책은 최종 안전사고 발생 건수만을 평가하기보다는 노인일자리 참여자의 활동 과정 자체를 보고 대책을 세우는 쪽이 실효적이다. 노인일자리사업에서 중대한 사고는 활동 중 1명 이상 사망하거나, 45일 이상의 입원 치료를 요하는 부상이라고 정의하고 있다. 노인일자리에서 45일은 중요한 의미를 가진다. 사업운영 안내에 따르면 건강 등의 사유로 활동 중단이 필요한 경우 45일 이내에서 활동 중단 신청이 가능하다. 다시 말해 부상당한 참여자가 45일 이상 경과되면 대기자에 의해 중도 포기로 처리되고, 노인일자리 재참여가 불투명해져 소득공백으로 이어질 수 있다는 뜻이다. 노인공익활동사업의 목적이 보충적 소득 보전과 사회참여라는 점을 봤을 때 우리가 중대사고에 더욱 집중해야 하는 이유다. 참여자 안전사고 예방의 체계적 관리를 위해 한국노인인력개발원은 2023년부터 안전전담팀을 신설하고, 사고현장조사를 노인일자리사업 시행 이후 처음 실시하였다. 기존의 사후보상지원체계 중심의 안전 대책에서 사고의 원인과 재발방지 대책을 위한 현장지원을 시작했다는 점에서 의미가 있는 변화이다. 2024년에는 단편적인 사고내용을 기술한 기존의 사고발생현황 보고서(수행기관 작성)를 보완한 중대사고 현장조사표 개발과 현장조사 절차를 마련하였다. 이와 병행하여 최근 3년간 사고 빈도가 높은 20개 수행기관 100개 사업단을 대상으로 안전사고 감소 정책지원 개발을 위한 시범사업도 실시하였다. 수행기관이 가장 어려움을 느끼는 안전보건관리체계 구축과 위험성평가 실시를 지원하였다. 통계상 유의미한 효과분석을 위해 더 시간을 두고 볼 일이지만 전년 대비 사고 건수는 65%p, 사고율은 0.17%p 감소하였다. 또한 안전사고 데이터 기반 예방사업 수행을 위한 안전사고 통계 기준도 신설하였다. 활동 중 사고 및 중대한 사고 통계 집적을 위한 산출방식과 통계검증절차를 보완하여 통계의 정합성과 품질을 개선하였다. 하지만 여전히 수행기관의 자체 예방 능력은 부족하고, 우리가 파악하고 있는 참여자 안전사고의 원인은 사변적 추론에 불과하다. 예산과 인력 부족으로 많은 한계가 있지만 일단 첫발을 딛고 그 다음 착실하게 다음 단계를 준비하는 목표 관리형 안전예방 대책이 필요하다. 지급 가장 중요한 건 중대사고 발생의 과정과 원인 분석을 통해 다음에 발생할 사고를 대비하기 위한 학습 데이터의 축적일 것이다. 아파서 병원에 가면 엑스레이든, CT든 찍어야 병의 원인을 알 수 있지 않은가. 안전사고는 반드시 원인이 있고, 원인만 제거하면 예방이 가능하다는 사고예방의 기본 원칙을 다시 한 번 생각해 볼 때이다.

노인일자리법 시행(’24.11.1)에 따라 ‘참여자 보호’(법23조)를 위한 시책 마련이 ‘신규법정의무’가 되었다. 필자는 개인적으로 노인일자리법 제정이 참여자 안전예방을 더욱 견고히 할 수 있는 천재일우라 여겼다. 하지만 그 희망과 상관없이 예산과 인력은 뒷받침되지 않았다. 현재 참여자 안전 보호체계는 한정된 재원과 현장 상황을 고려하여 가능한 것부터 시작해 지속적인 개선을 도모하는 방법밖에 없다. 참여자 보호 시책의 주요골자는 안전사고 예방, 감소대책, 사후관리 세 축으로 구성되어 있고 개발원은 각각의 시책이 상호 간 유기적으로 작동될 수 있도록 준비하고 있다. 1) 안전사고 예방 대책은 근로자성을 기준으로 노인공익활동사업과 노인역량활용사업, 공동체사업단에 대한 안전예방 대책을 구분하여 추진한다. 노인공익활동사업은 사업 담당자가 사업계획 등록 시 8개 항목으로 구성된 안전관리 자가진단을 실시하고, 참여노인들은 활동 전 안전수칙과 위험요소를 공유하는 사전안전점검회의 진행이 의무화된다. 이를 통해 수행기관은 참여자들의 의견이 반영된 사전안전점검회의록을 기반으로 이차사고를 포함한 위험요인에 대한 안전조치를 이행하여 사업단별 위험요인을 지속적으로 관리하도록 설계하였다. 노인역량활용사업과 공동체사업단은 중대재해처벌법이 적용되는 사업이다. 노인공익활동사업보다 훨씬 더 높은 수준의 안전보건관리 의무가 요구된다. 특히, 안전 분야에서 독점적으로 사용하고 있는 위험성평가 실시는 안전사고의 예방뿐 아니라 사고가 발생하였을 때를 대비하는 최소한의 안전판이다. 사실 위험성평가는 자기 사업장의 위험은 자기가 제일 잘 알고 있다는 게 핵심이다. 자기 사업장에 위험요인이 무엇이고 위험요인의 감소를 위해 스스로 무엇을 하는 것이 필요한지를 이해하고 실천하는 게 위험성평가의 본질인 것이다. 그래서 위험성평가는 참여자의 의견이 매우 중요하다. 다만, 기존의 위험성평가는 제조업·건설업 위주로 평가항목이 구성되어 있어 다소 노인일자리 근무환경과 괴리감이 있다. 개발원은 수행기관이 쉽고 간편하게 사업장의 위험요인을 발굴할 수 있도록 노인일자리 맞춤형 위험성평가 도구를 개발·보급할 계획이다. 위험성평가가 처음인 수행기관도 많아 현장의 혼란은 불가피해 보인다. 처음부터 완벽을 기하는 것은 불가능하고 지속적인 개선과 보완이 위험성평가의 가장 중요한 방향성임을 잊어서는 안 된다. 2) 안전사고 감소 대책은 중대사고에 대한 현장조사를 강화하고 사고원인을 파악해 수행기관의 재발방지 대책 수립을 지원하는 데 무게중심을 두고 있다. 유사사고가 반복적으로 발생하는 고위험 사업단을 중심으로 위험성평가 컨설팅도 병행하여 지원할 계획이다. 활동 중 안전사고 중심의 집적 통계와 중대사고 현장조사 사고원인 데이터를 기반으로 사업안전등급제를 실시하고 중장기적으로는 사업평가와 연동할 계획이다. 아직 사업안전등급제는 사고빈도에 특정 가중치를 부여한 기초적인 단계라 더 세밀한 보완 작업이 필요하다. 사업안전등급제는 사업단별로 위험도를 고려하여 등급 기준(A~D)이 부여되는 구조이지만, 징벌적 제재조치가 목적이 아니라 참여자의 의견을 반영한 위험요소 개선 사례, 안전사고 감소노력 등에 대한 보상지원과 실질적인 안전사고 개선책 가이드 개발을 위한 참여형 평가도구에 가깝다. 3) 참여자 사후관리 대책은 복수보험사 운영을 통해 참여자에게 꼭 필요한 골절, 간병인 지원 등 필수보장 보험은 확대하고, 사망사고 보장과 같이 가족위로금 성격의 보험담보는 단계적으로 축소할 계획이다. 보험사의 손해율이 높아지면 보험단가는 상승하고 그 부담은 온전히 수행기관의 부족한 부대경비(1인당 18만 원)에서 부담해야 하는 구조이기 때문이다. 개발원, 수행기관, 주관보험사가 참여하는 안전협의체는 상해보험사업의 안정성과 지속성을 유지하고, 안전사고 예방을 위한 제도개선 방안을 도출하는 의사소통의 창구로 그 역할을 수행할 것이다. 또한 참여자가 활동 중 발생할 수 있는 안전사고, 민원, 폭력행위, 소송 등 참여자의 신체, 정신, 재산상의 피해회복을 위해 법률서비스도 지원체계도 구축할 계획이다. 생물학에서는 최소량의 법칙이 있다. 다른 원소가 아무리 많아도 어떤 원소가 최소량 이하이면 생육할 수 없다는 이론이다. 즉 생물의 성장은 가장 부족한 것에 의해 제한된다는 것이다. 참여자 안전은 노인일자리사업이 성장하는 데 있어 최소한의 것이다. 참여자 보호 시책이 예산이 없어 추동력을 잃지 않게 충분한 예산과 인력이 투입되어 노인일자리사업이 온전하게 생육되길 기대한다.