UN 경제사회국(United Nations, Department of Economic and Social Affairs)의 “2024년 세계인구전망 보고서”에 의하면, 전 세계 인구는 전체 인구에서 고령인구가 차지하는 비율이 7% 이상인 고령화사회에 진입하였으며, 저출산·고령화 현상이 빠르게 전개되고 있다. 그 결과 2023년 기준 전 세계 국가의 27.0%(237개 국가 중 60개 국가)는 인구감소를 겪고 있으며, 전 세계 총인구는 2080년대부터 감소할 것으로 전망된다(United Nations, 2024; 강성현 외, 2024에서 재인용). 이러한 저출산·고령화 현상은 한국에서 가장 빠른 속도로 진행되고 있다. 한국의 출산율은 2001년부터 1.3명 이하의 초저출산 상태가 지속되고 있으며, 2020년에 1.0명이 붕괴된 이후 아직까지 회복되지 않고 있다. 2023년 합계출산율은 0.72명이며(통계청, 2024), 출산율과 함께 출생아 수도 크게 줄어들고 있다. 2000년 출생아 수는 64만 명에서 계속해서 감소하여, 2023년 출생아 수는 23만 명이다. 불과 20여 년 만에 출생아 수가 약 3분의 1 수준으로 줄어들었다. 이러한 저출산 현상이 계속되어 한국의 인구구조는 급속히 고령화되며 2000년 고령화사회, 2017년 고령사회로 들어섰다. 고령사회로의 진입까지 프랑스는 115년, 미국은 73년, 독일은 40년, 일본도 24년이 걸렸는데, 우리나라는 17년밖에 걸리지 않았다. 통계청의 전망에 따르면, 2025년에는 초고령사회로 진입할 예정이다(통계청, 2023). 이는 저출산 문제와 결합되어 심각한 국가 문제가 되고 있다. 저출산의 속도와 함께 고령화의 속도가 빠르게 진행되다 보니 즉각적인 정책적인 대응이 필요하다.

정부는 인구문제에 대응하기 위해 2005년 「저출산·고령사회기본법」을 제정하고 2006년부터 인구문제에 대한 5년간의 범부처 종합 대응 계획인 저출산·고령사회기본계획을 수립하여 추진하고 있다. 정부는 그간 ‘모든 세대가 함께 하는 지속발전가능사회’를 비전으로 하는 제1차 저출산·고령사회기본계획(2006~2010), ‘저출산·고령사회 성공적 대응으로 활력있는 선진국가로 도약’을 비전으로 하는 제2차 출산·고령사회기본계획(2011~2015), ‘모든 세대가 함께 행복한 지속발전사회 구현’을 비전으로 하는 제3차 저출산·고령사회기본계획(2016~2020), ‘모든 세대가 함께 행복한 지속가능사회’를 비전으로 하는 제4차 저출산·고령사회기본계획(2021~2025)을 순차적으로 수립하여 시행하고 있다(이소영 외, 2024). 한편 인구문제는 가족, 노동, 산업, 고용, 문화, 주거 등의 다양한 영역과 연관되어 영향을 주고받으며 복합적이면서도 장기적인 특성이 있기에(이상림 외, 2022), 정책적 대응이 어렵다. 이러한 점을 고려하더라도 한국의 저출산 문제는 더욱 심각해지며, 향후 인구 변화에 대한 전망 역시 긍정적이지 않다. 최근 정부는 ‘인구문제는 곧 국가의 생존과 직결된 문제’로 인식하기 시작하며 정책적 관심을 집중하고 있다. 2024년 6월 정부는 인구 국가비상사태를 선언하였고, 이러한 인구위기에 적극 대응하기 위한 총력을 다할 것을 발표하였다. 이어서 2024년 7월 정부는 인구 비상사태 대응을 위한 인구정책 패러다임의 큰 변화를 예고하는 인구전략기획부의 신설 계획을 발표하며, 빠르면 올해 말 인구전략기획부가 신설될 것으로 예상된다.

인구전략기획부는 저출산, 고령사회 대응, 이민 등 인구정책 전반을 총괄하도록 구상되고 있다. 특히 정부는 과거 고도경제성장시기에 큰 한국의 경제정책을 기획·총괄했던 경제기획원을 그 모델로 삼아, 인구전략기획부가 강력한 컨트롤타워로 역할을 하게 하는 것이다. 관계부처 협동의 2024년 7월 1일 자 보도자료에 의하면, 인구전략기획부는 인구정책을 기획 평가하고 예산배분 조정 및 사회부총리 기능을 수행하고, 구체적인 정책과 사업은 각 부처에서 담당할 예정이다(관계부처 합동, 2024). 이를 위해 인구전략기획부는 기존에 부처별로 산재된 인구정책을 관련 총괄하여 전략을 수립하기 위해 보건복지부, 기획재정부, 교육부, 통계청 등에서 일부 업무를 이관하여 기능을 강화할 예정이다. 정부가 언급하고 있는 경제기획원을 좀 더 살펴보면 1961년 7월부터 1994년 12월까지 국가의 경제사회발전을 위한 종합계획의 수립 및 운영과 투자계획의 조정, 예산의 편성과 집행 관리, 중앙행정기관의 기획의 조정과 집행의 심사분석, 물가안정 시책 및 대외경제정책의 조정에 관한 사무를 담당했었다(국가기록원, 2024). 현재는 기획재정부로 개편되었다. 신설 예정인 인구정책기획부의 기능은 다음과 같다. ① 인구정책 및 중장기 전략을 총괄하여 기획한다. 보건복지부의 인구정책 및 기획재정부의 인구 관련 중장기 발전전략을 인구전략기획부로 이관하여 정책 부문별로 전략을 기획한다. ② 인구정책을 조사·분석·평가하고 예산배분과 조정을 한다. 각 부처의 인구위기대응정책에 대한 조사·분석·평가를 실시하고, 저출생 사업에 대한 사전 예산배분과 조정 권한을 갖는다. 기획재정부는 특별한 경우를 제외하고 예산 편성 시 반영할 예정이다. ③ 인구전략기획부 장관은 사회부총리의 역할을 한다. 사회부총리는 현재 교육부장관에서 인구전략기획부장관으로 변경되어 교육부의 사회부총리 보좌 기능이 이관된다. ④ 인구정책에 관한 문화·인식개선과 홍보 기능을 한다. 이를 위해 문화·인식개선 전담 부서와 실장급 대변인을 설치한다. ⑤ 인구정책 기초자료로 인구 관련 통계 분석과 연구를 진행한다. 이를 위해 통계청의 인구통계 통계분석 기능을 인관한다(관계부처 합동, 2024). 또한 정부는 저출산 정책의 범위를 확정하여 보다 명확히 하기 위해 공식적으로 저출산 대신 저출생으로 용어를 변경하여 사용할 예정이다. 저출산은 15~49세의 가임기 여성이 낳는 출생아 수가 적은 현상을 지칭하는 것이며, 저출생은 전체 인구 중 출생아 수가 적은 현상을 지칭하는 것이다. 저출산 정책은 여성의 임신·출산을 지원하는 출산 장려 중심의 정책이라면, 저출생 정책은 주거와 교육 등 사회구조개혁을 포함한다.

전 세계적인 트렌드인 저출산 문제에 대응한 해외의 거버넌스 사례를 살펴보면 어떨까? 정부 자료에 의하면, 일본은 내각부의 특명담당대신이 인구정책을 담당하고 있으며, 스페인은 제3부총리인 생태전환·인구대응부장관이 인구정책을 총괄하고 있다. 그러나 이들 사례는 아직 국내에 잘 알려져 있지 않다. 대부분의 국가에서 인구정책을 전담하는 부처 없이 소관부처별로 수행하고 있다(관계부처 합동, 2024). 필자가 2023년 보건복지부의 의뢰로 수행한 연구에 의하면, 일본에서 저출산 대책을 총괄하는 기관은 아동가정청이며, 2023년 4월에 신설되었다. 각 부처에 흩어져 있던 출산 및 보육 관련 조직을 일원화하고 심각한 저출산 문제를 다루기 위해, 아동정책의 기획·입안·조정을 일원화하여 전담하는 독립적인 행정 조직으로 설립되었다. 총리(내각부)의 직속기관(외국)으로 각 부처에 아동정책 개선을 요구할 수 있는 ‘권고권’을 갖게 되어, 아동정책에 있어서 강력한 권한을 가진 컨트롤타워 역할을 수행할 수 있게 된다. 아동가정청은 아동의 복지와 보건을 목적으로 하는 업무를 기존 부처로부터 이관받아 수행하되, 부처 간 협력이 필요한 업무의 경우 아동정책추진회의를 통해 조정 기능을 부여받는다. 기존 부처로부터 이관된 사무는 내각부의 아동·청소년 육성 지원 및 아동 빈곤 대책에 관한 사무, 문부과학성의 재해 공제 급부에 관한 사무, 후생노동성의 아동가정국이 소관하던 사무(한부모 가정 지원, 모자 보건, 아동 학대 방지 등)와 장애아 지원에 관한 사무이다. 아동가정청의 조직은 1관방 2국 체제로 출범되었으며 정원은 약 430명이다. 연구진행중 2023년 7월 한국과 중국, 일본 정부관계자와 전문가로 구성한 인구포럼을 개최하였는데, 당시 일본 아동가정청 관계자는 아직 출범 초기로 기능 조정과 예산 확보 등에 대해서는 계속적인 논의가 진행 중인 것으로 확인되었다(황남희 외, 2023). 필자는 올해 상반기 국무총리비서실에서 주관하는 정당원 해외정책연수인 ‘더 큰 대한민국을 위한 미래지향적 인구정책 연수’에 참여하여, 스웨덴과 독일의 저출산, 이민정책 등의 사례를 살펴볼 기회가 있었다. 스웨덴과 독일은 최근 저출산 대응으로 일·가정 양립정책의 중요성과 효과성으로 많은 주목을 받은 국가이다. 스웨덴은 전 세계 최초로 1974년 부모휴가제도를 도입하여 양성평등한 문화 환경을 조성하였으며, 유럽 내에서도 상대적으로 보수적인 독일 역시 최근 일·가정 양립 정책을 강화하며 출산율의 반등이 있었던 국가이다. 최근 독일과 스웨덴의 일-가정 양립정책은 출산과 육아휴직 이후 직장으로의 빠른 복귀를 지원하며, 지속적으로 경제활동에 참여할 수 있도록 하는데 초점을 두고 있다. 스웨덴의 가족정책은 일과 가정 중 하나를 선택하지 않고 조화를 이루는 것이 목표이다. 스웨덴과 독일 모두 저출산 대응을 위한 전담부서를 두지 않고 있다(국무총리비서실, 2024). 이민정책은 법무, 복지, 노동, 교육 등 많은 정책 영역과 관련되어 있어 복잡하고 정책의 난이도도 높은 정책 영역이다. 스웨덴은 이민청이 별도로 설립되어 있음에도 불구하고 이민정책은 부처 간의 유기적인 협력을 통해 이루어지고 있는 것을 확인하였다. 독일 역시 연방의 인구전략에 따라 지역 내에서 이를 실현하기 위한 이민정책을 펼치는 과정에서 이민자의 다양한 삶의 영역에 걸친 니즈에 대응하기 위해 다양한 부처와 업무 협력을 하고 있었다(국무총리비서실, 2024). 이러한 해외의 인구정책 거버넌스를 살펴보면, 한국과 같이 저출산, 고령사회, 인구구조 변화 적응에 대한 정책을 모두 포괄한 컨트롤타워는 세계에서 찾아보기 어려운 사례로 보인다. 일본은 최근 아동정책을 소관하는 아동가정청을 설립하여 관련 정책을 총괄·조정하는 기능을 하며, 스웨덴에서는 이민정책을 소관하는 이민청이 설립되어 있다. 그러나 이들 국가의 정부조직 역시 정책 실행 단계에서 소관 부처와의 업무 협력이 중요하다.

정부가 구상하고 있는 인구전략기획부는 인구문제 중요성에 대한 정부의 인식과 의지를 보여주며 긍정적인 제도적 노력으로 볼 수 있다. 해외에서 유래를 찾기 어려운 한국의 인구전략기획부는 실효성 있게 인구정책의 컨트롤타워의 역할을 하기 위해서는 다음의 사항에 대한 고려가 필요해 보인다. 첫째, 인구전략기획부의 저출산 예산 배분과 조정권이 확실하게 보장되어야 한다. 현재 정부 조직개편안에 의하면 인구전략부는 기획재정부의 예산 수정으로부터 자유로울 수 없다. 정부 발표에 의하면, 기획재정부는 특별한 경우 예산 편성을 조정할 권한이 있는데 이러한 특별한 경우에 대한 주관성이 크다. 인구정책의 전략 기획과 조정이 핵심 역할인 인구전략기획부가 작성한 예산이 기획재정부에 의해 흔들리게 된다면 새로운 조직 신설의 의미가 희석되며, 인구전략기획부의 정체성이 모호해질 수 있다. 한편 인구전략기획부의 예산조정권은 인구정책을 직접 수행하는 보건복지부, 고용노동부, 여성가족부 등의 소관부처 간의 업무 협력에도 긍정적으로 활용될 수 있을 것이다. 둘째, 인구정책을 총괄할 수 있는 권한을 보다 강화하고, 고령사회 대응에 대한 관심을 높일 필요가 있다. 현재 인구전략기획부의 인구정책은 기존의 저출산, 고령사회 대응에서 인구구조변화 적응을 포함하여 이민, 주거지원 정책 등을 포함할 예정이다. 그럼에도 불구하고 저출산 정책 총괄 조직으로 논의되는 점이 있어 고령사회 정책에 대한 관심이 부족해 보인다. 인구전략기획부가 인구정책을 총괄하고 컨트롤타워로 권한을 가질 수 있는 부분은 예산 사전심의권과 사업의 사전 신설·변경협의권이나, 이는 저출생 정책에만 해당되고 있다. 저출산 정책과 비교하여, 상대적으로 고령사회 대응 정책의 소외를 느낄 수 있는 지점이다. 셋째, 중장기적으로 인구전략기획부의 역할은 컨트롤타워의 역할을 넘어서서 직접 사업을 수행할 수 있는 조직 개편과 기능 조정을 검토할 필요가 있다. 당면한 인구문제에 발 빠르게 대응하고 중장기적인 인구전략을 수립하는데 인구전략기획부의 정책 총괄 기능은 매우 긍정적이지만, 정책의 효과성 측면에서는 직접 정책을 수행하는 것이 바람직하다. 기존의 저출산고령사회위원회가 직접 수행하는 사업 없이, 소관 부처에 권고 권한만 부여하여 정책 효과의 힘을 받기 어려운 구조였다는 점을 참조할 필요가 있다. 따라서 인구전략기획부는 현재와 같이 예산 차원에서의 부처의 사업을 관리하는 경우보다 여러 부처에 산재된 인구정책들을, 혹은 대표적인 인구정책이라도 직접 수행할 수 있도록 추가적인 제도적 노력이 요구된다.

필자는 앞서서 인구전략기획부에서 포괄하는 인구정책 중 고령사회 정책은 저출산 정책에 대해 상대적으로 정부의 관심이 낮다는 점을 지적하였다. 이와 관련하여 우리 사회에서 고령사회 정책에 대한 관심이 필요하며 이를 위해 정부의 정책 연속성이 중요하다는 것으로 글을 마무리하고자 한다. 저출산 현상이 지속된 결과 고령화 현상이 발생한다. 저출산 문제에 적극 대응한다면 중장기적으로 고령화 문제에 대한 대응도 가능하다. 또한 우리는 모두 출생아(신생아)였던 적이 있으며 아이의 생존 무기는 ‘귀여움’이라는 말이 있을 정도로 사랑받고 보호받는 존재이다. 그리고 우리는 모두 노인이 되지만, 누군가는 아직 경험하지 않은 먼 미래의 이야기이다. 우리 사회에서 나이 듦은 부정적 이미지가 크다. 이것이 정부와 사회에서 고령화 대응보다 저출산 대응에 보다 관심을 가질 수밖에 없는 이유의 하나일 것이다. 많은 사람이 고령사회 정책은 곧 노인만을 위한 것으로 생각한다. 이 역시 고령사회 정책이 사회 전체의 지지를 받지 못하는 정부와 사회적 관심이 낮은 이유의 하나일 것이다. 그러나 고령사회 정책은 누구나 노인이 된다는 점을 고려할 때 우리 모두가 대상이 되는 정책이다. 연금개혁, 정년연장 등의 정책은 현재 기준으로도 노인뿐 아니라 미래의 노인이 될 우리 모두와 관련된 정책이다. 이러한 점에서 고령사회 정책은 노인만을 위한 것이 아니라 사회 전체를 위한 것이라는 인식 전환이 필요하며 이를 통한 사회 전체의 관심과 지지가 필요하다. 이러한 고령사회 정책에 대한 관심은 국민의 정부 신뢰를 통해 가능할 수 있다. 정부는 국민의 신뢰를 얻기 위해 긴 시각에서 국민에게 가장 좋은 정책을 선택하고, 정권교체에 상관없이 일관성 있게, 연속성 있게 시행하는 것이 중요하다. 이것은 비단 고령사회 정책에 대한 이야기가 아니라 인구정책 모두에 해당된다. 현재 논의되고 있는 인구전략기획부는 중장기적인 인구전략 수립과 시행으로 정책 연속성이 보장되어 국민의 신뢰를 얻을 수 있기를 기대한다.