이 글에서는 영국의 중·고령자를 대상으로 하는 일자리 관련 정책을 살펴본다. 중·고령자의 인구 현황과 2010년 이후 이들의 경제 활동 추이를 파악하고, 중·고령자의 지속적 노동을 촉진하기 위해 정부에서 시행하여 온 일자리 정책을 탐색한다. 영국은 각 지역 국가(잉글랜드, 스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드)에서 별도의 정책을 이행하는 경우가 많기 때문에 본문의 내용은 대부분 잉글랜드를 중심으로 서술하고 있음을 밝혀둔다.
중·고령자의 인구 및 경제활동 현황
2020년 6월 기준 영국 전역 인구는 대략 6,708만 명으로 추산된다. 이 중 65세 이상 인구는 1,250만 명 가량으로 전체 인구의 18.6%를, 50세 이상 인구는 2,550만 명 가량으로 전체의 38%를 차지한다(Statista, 2022). 영국의 고령화 순위는 2020년 OECD 39개 국가 중 21번째에 해당하나, 고령화율은 OECD 평균인 17.3%보다 다소 높은 편이다(OECD, 2022). 영국 통계청은 자국의 65세 이상 인구가 2066년에 전체 인구의 1/4을 넘어서는 2천만 명에 이를 것으로 전망하고 있다(Office for National Statistics, 2018).
중·고령자의 경제활동 현황을 파악하기 위해 연령별 고용률을 살펴보면, 2020년 50~64세의 73%, 65세 이상의 12%가 고용 중인 것으로 나타났다. 최근 10년간의 고용률 변화 추이에서는 전체 연령대의 고용률이 모두 증가하였는데, 연령별 증가 폭은 50~64세 집단에서 10년간 8%p가 증가하여 가장 큰 것으로 나타났다. (표 1)
중·고령층 고용률의 꾸준한 증가 원인 중 하나는 2011년 기본정년(default retirement age)의 폐지, 2010년 공적연금 수급 연령 상향 조정과 같은 정책 변화를 꼽을 수 있다(Centre for Ageing Better, 2021a). 영국의 연금 수급 연령은 2018년 이전까지는 남성 65세, 여성 63세였는데(최영준, 2018, p.235), 2018년 11월에 양성 모두 65세로 균등화하고, 출생 연도에 따라 수급 연령을 조정하여 1978년 4월 6일 이후 출생자는 68세에 연금을 수급하게 될 예정이다(Department for Work and Pensions, 2014a). 이상의 정책들은 노동시장의 안팎에서 중·고령자의 임금노동을 연장하는 효과를 낳고 있다.
〈표 1〉 영국의 연령별 고용률 (2010~2020년)
(단위: %)
고용 현황과 함께 연령대별 자영업의 종사 비율을 살펴보면, 고연령대일수록 자영업자의 비율이 증가하는 것을 확인할 수 있다. 2020년 기준 50~64세의 자영업 비율은 19.1%이며, 65세 이상 인구의 자영업 비율은 37.0%에 달한다. 이는 25~34세의 자영업 비율이 10.7%, 35~49세의 자영업 비율이 15.6%인 것과 대비된다. (표 2)
중·고령층의 높은 자영업자 비율은 이들의 경제적 여건에 전반적으로 부정적 영향을 미치는 것으로 평가된다. 55세 이상 중 연금 지급에서 제외된 비율은 자영업자(30%)가 피고용자(14%)의 2배 이상이며, 근로 소득 또한 자영업자가 피고용자에 비해 낮은 수준으로(Centre for Ageing Better, 2021c), 이들이 공적 이전소득과 임금노동 모두에서 상대적으로 취약한 위치에 놓여 있음을 알 수 있다.
〈표 2〉 영국의 연령별 자영업자 비율 (2020년)
(단위: %)
중·고령자의 고용정책
1) 뉴딜 50+
2000년대 이전 영국의 중·고령자에 대한 노동정책의 기조는 퇴직 장려(Job release scheme)로, 노동시장 잔류나 재진입을 유도하는 정책과는 거리가 멀었다(김경환, 2017, p. 105). 이러한 정책 기조는 2000년 이후 복지수급과 노동을 연계하여 근로유인을 강화하는 근로연계복지(workfare)의 도입과 함께 변화를 맞게 된다. 뉴딜(New Deal) 50+는 50세 이상의 고령 장기실업자를 대상으로 하는 정책으로, 근로연계복지를 표방하는 뉴딜 정책의 하위 프로그램이며, 영국의 중·고령자 고용 정책의 시초로 볼 수 있다(HM Treasury, 2000, 김경환, 2017, p.105 재인용).
뉴딜 정책은 적극적 노동 시장정책의 일환으로 실업 상태에 있는 사람에게 직업훈련을 제공하여 이들의 노동시장 진입을 촉진, 복지급여가 아닌 근로소득을 통해 생계를 유지할 수 있도록 유도하는 정책이다(HM Treasury, 2000, 김경환, 2017, p.103 재인용). 뉴딜 50+ 프로그램은 1999년 9개 지역에 시범사업으로 도입한 후 2000년 4월에 전국으로 확대하였는데, 참가자들은 1) 직업센터(Jobcentre)2)에 취·창업 상담 및 지원 서비스를 제공하고 개인별 실행계획을 수립하는 개별상담사 배정, 2) 취업성공자에게 고용 크레딧을 제공하는 재정 지원, 3) 직업교육 훈련 과정 참여자에 대한 훈련 수당 등의 프로그램을 이용할 수 있었다.
뉴딜 정책은 2009년 10월 ‘유연한 뉴딜 정책(Flexible New Deal, FND)’으로 통합된다. 유연한 뉴딜은 기존의 프로그램과 달리 직업센터 플러스(Jobcentre Plus)3)가 아닌 별도의 제공기관과 계약을 체결하여 프로그램을 제공하였다. 이러한 방식은 정부 개입을 최소화하고 제공기관이 지역 노동시장의 수요에 대응하여 구직자 개개인에게 개별화된 취업 준비 및 구직 지원 패키지를 유연하게 설계하는 데 기여하였다. (Vegeris et al., 2011, p.1)
2) Fuller Working Lives
2010년 집권한 보수당-자유당 연립정부는 2014년 중·고령자의 노동을 촉진하기 위한 정책 ‘Fuller Working Lives’를 발표하였다. ‘Fuller Working Lives(FWL)’는 중·고령 노동자의 임금노동의 중단과 노동시장 잔류가 개인과 사회에 가져오는 이해득실에서 사업의 필요성을 찾는다. 임금노동의 중단, 특히 연금 수급 이전의 중단은 경제적, 심리적 손실을 초래하여 개인이 신체·정신적 건강과 적정한 삶의 질을 유지하는 것을 어렵게 한다. 또한 이들을 지원하는 프로그램을 운영하는 공공 재정과 사회 전반적 경제, 기업체에도 부정적 영향을 미친다(Department for Work and Pension, 2014b, pp.6-7).
중·고령자가 노동시장에 잔류할 경우 개인의 삶의 질, 사회적 노동력 공급, 복지재정 건실화라는 효과를 기대할 수 있으며, 기업의 숙련된 기술자 상실, 신규인력 채용 비용 지출 등을 예방할 수 있다. 이같이 FWL이 중·고령자의 노동시장 고령 노동자가 준비 없이 임금노동을 종료할 경우 본인과 사회에 미칠 수 있는 부정적인 영향을 최소화하는 것을 목적으로 했다는 것은(Department for Work and Pension, 2014b, pp.6-7) 이전의 정책 기조와의 차별점으로 볼 수 있다.
FWL은 기업체가 중·고령 노동자를 유지하고(Retain), 재훈련하고(Retrain) 채용하도록(Recruit) 독려하는 방식으로 이루어졌다(Department for Work and Pension, 2014b, p.6). 유지 측면에서 중·고령 노동자의 임금노동 중단을 야기하는 원인 해소와 비공식 돌봄노동 지원 방도를 확대하고, 재훈련 측면에서 직무 복귀 프로그램 운영과 재정적 지원 강화, 채용 측면에서 기업체와의 협업 프로그램을 운영하였다. 크게 1) 중·고령 노동자의 건강관리 및 장애인 지원, 2) 중·고령자의 비공식 돌봄노동의 인정, 3) 중·고령자의 직무 복귀 촉진, 4) 직무훈련 및 노동환경의 개선, 5) 재정적 인센티브의 강화라는 다섯 가지 정책 영역으로 구분하여 볼 수 있는데, 이 중 몇 가지 대표적 정책 과제를 살펴보면 〈표 3〉과 같다.
위의 내용을 포함하는, FWL을 통한 영국 정부의 중·고령 노동자 지원 방향은 다음과 같이 정리할 수 있다(Department for Work and Pensions, 2017, pp.9-10).
• Fuller Working Lives 제도화를 위한 입법
- 법정 퇴직 연령의 철폐, 국가 연금(state pension) 개혁, 유연 근로의 신청 권한의 확대 등 중·고령 노동자의 노동시장 잔류를 위한 법 제도 정비
• 근거 기반 실행 방안 개발과 고용주인 기업체와의 협력
- 근거 기반(evidence-based) 정책 추진을 위한 프로그램 효과성 연구 지속 수행
- 기업의 중·고령 노동자 고용 독려와 이를 견인할 기업가 그룹 구성
• 취약 노동자를 위한 지원
- 여성, (가족 내) 돌봄 제공자, 장애인, 소수인종 등 중·고령 노동시장 내 취약계층 지원방안 마련
• 직무기술 및 교육 훈련 시스템 개혁
- 고숙련 노동자 채용을 위한 경로 개발
- 기업 필요 인력 관련 새로운 자격 기준 개발 유도
- 전문기술 교육의 질적 향상을 위해 관련 전문가의 교육 훈련 종사 권고
- 중·고령 노동자 평생학습 촉진 방안 마련
• 직업센터 플러스의 고령 노동자 지원 기능 강화
- 중·고령 구직 장벽 파악 및 해결방안 마련을 위한 Older Claimant Champions를 전국 직업센터 플러스에 도입
- 정부의 종합정보지원 사이트인 GOV.UK의 허브 기능 강화
FWL은 기업체의 적극적 협력을 독려하고 유인하는 전략이 두드러지며, 이의 예시로 고용 연금부의 ‘Fuller Working Lives 비즈니스 전략 그룹’ 구성을 들 수 있다. 기업체의 모임인 비즈니스 전략 그룹은 FWL 프로그램 성과를 위한 개별 기업체의 노력을 촉구하는 역할을 하며, 핵심 기조인 중·고령 노동자의 보유·유지, 재훈련, 취업을 위해 기업체가 집중해야 하는 과업을 구체적으로 제시하고 있다(Department for Work and Pensions, 2017, p.9).
〈표 3〉 Fuller Working Lives 지원 내용
3) 2018년 이후 중·고령 노동자 지원
2018년, FWL은 ‘50 Plus: choices’로 명칭을 변경하였다. 동 프로그램은 기업의 참여를 지속적으로 강조하여 기업체와의 긴밀한 협업체계를 유지하며, 장기실업자가 될 위험이 높은 사람에 대한 지원 효과성을 높이기 위해 중고령 노동자를 위한 보다 맞춤화한 개입과 직무기술 지원을 수행한다(Department for work and Pensions, 2021).
‘50 Plus: choices’는 ‘Fuller Working Lives 비즈니스 전략 그룹’과 유사한 ‘Business Champion for Older Workers’ 그룹의 운영, 3R(Retain, Retrain, Recruit)의 기조, 안정적 은퇴의 정착을 위한 유연 근무의 확대, 직업센터 플러스를 통한 구직서비스, 직무기술 개발을 위한 교육 훈련 등 FWL에서 운영하던 프로그램은 지속해서 운영한다. 이외 민간단체에서 시행하는 프로그램을 포함하여 아래와 같은 지원을 운영 중이다(Department for work and Pensions, 2021c).
• Mid-life MOT
- 40~60대 노동자의 주요 영역(일, 건강, 재정관리 등)의 적극적 계획 수립을 지원하는 무료 온라인 프로그램
- 노동자와 고용주가 모두 이용할 수 있으며, 노동자의 은퇴 설계를 지원함(yourpension.gov.uk, 2021).
• 경력 검토
- 공공기관인 National Careers Service에서 다른 분야 이직이나 재훈련을 고려하는 노동자를 위한 경력 검토 서비스 제공
- 해당 서비스는 중·고령 노동자에게만 국한되는 것은 아니며, 전 노동자를 대상으로 경력 개발을 위한 직무기술 진단과 조언 제공
• Kinship
- 민간자선단체 Kinship에서 중·고령자 임금노동 중단의 주요 원인 중 하나인 손자녀 돌봄과 일 양립에 관한 조언 및 정보 제공
- 조부모 외에도 부모가 아닌 모든 친인척 양육자를 위한 일-양육 양립 조력 서비스 지원
• Carers Centres
- 민간자선단체 Carers Centres에서 친인척, 지인에 대한 비공식 돌봄으로 임금노동을 중단하는 사람을 위한 지역서비스를 제공하여 이들의 임금노동 중단 예방
나가며
영국의 중·고령자 대상 노동정책 방향은 노동시장에서의 장기 이탈이나 건강 상태 등으로 인한 조기 퇴직을 예방하여 준비 없는 임금 근로의 종료로 인한 개인과 사회에 대한 부정적 역할을 최소화하는 것에 초점을 맞춘다. 이에 따라 노동시장 이탈 원인을 해소하여 중·고령 노동자가 일자리를 유지, 임금노동 기간을 연장하고, 노동시장에서 이탈한 경우 재훈련을 받아 재진입할 수 있도록 지원한다. 또한 기업체와의 협업을 강조하여 이들이 적극적으로 중·고령자의 고용을 유지하고 확대하도록 촉진하는 방식으로 이루어진다.
이러한 정책 방향은 ‘중단 없는 임금 노동을 통해 소득을 강화하는’ 기조로 이해할 수 있다. 이는 2010년 보수당-자유당 연립 정권 수립 이후 지속적으로 복지급여 수급요건으로서의 근로를 강화하여 기본 정년제를 폐지하고 공적연금 수급 연령을 단계적으로 상향해 온 맥락과 유사하며, 중·고령자의 꾸준한 고용률 상승은 이러한 정책성과를 일부 반영하는 것으로 볼 수 있다. 그러나 배경이 되는 극단적인 사회지출의 긴축과 사회보장급여 수급권의 엄격화, 이로 인한 사회보장급여 수급자, 또는 수급에서 탈락한 시민의 열악한 현실 등은 전술한 전반적인 정책 방향을 비판적으로 바라보게 한다. 향후 영국의 중·고령자 노동정책을 비롯한 사회보장제도의 향방을 주목하여 볼 필요가 있다.
이한나
한국보건사회연구원 부연구위원
1) 이 글은 서정희·신권철·박경하·이영수·이한나·조광자·정승철(2021), 제4장의 내용 일부를 발췌, 수정하여 작성하였습니다.
2) 고용노동부(Department for Work and Pension)에서 지원하는 지역 기반 고용지원 및 사회보장기관. 2002년 기존의 Jobcentre에서 Jonbcentre Plus로 명칭을 변경하였다. 고용지원 프로그램 운영 및 구직자와 관련된 사회보장급여와 관련된 사무도 함께 담당한다.
3) 고용서비스와 사회보장 관련 사무 기능을 수행하는 전국에 설치된 고용연금부 기구
참고문헌
• 김경환. (2017). 2000년대 영국의 50+ 노동시장정책. 서울시50플러스재단. (2017) 50+ 해외동향리포트 2017.
• 서정희, 신권철, 박경하, 이영수, 이한나, 조광자, 정승철(2021). 노인일자리 및 사회활동 지원에 관한 법률 제·개정(안) 연구. 보건복지부.
• 최영준. (2018). 제7장 공적연금제도. pp.219-273. In 최복천, 고제이, 김보영, 남찬섭, 박준, 성시린, 우해봉... 한동운. (2018). 영국의 사회보장제도. 세종: 한국보건사회연구원.
• Centre for Ageing Better. (2021a). Employment rate by age group, UK, Jan-Mar 2000 to 2020. 수정. https://ageing-better.org.uk/work-state-ageing-2020?gclid=CjwKCAjwzOqKBhAWEiwArQGwaBdvLugVLlLjCIX7HL3C-3KGkhs9Ft314vqyUP-R_gTSjKPPNZ-JeRoCZNwQAvD_BwE 에서 2021.10.5. 인출
• Centre for Ageing Better. (2021b) Proportion of people 50to 64 in employment (quarterly average), UK, 2000 to 2019. https://ageing-better.org.uk/work-state-ageing-2020?gclid=CjwKCAjwzOqKBhAWEiwArQGwaBdvLugVLlLjCIX7HL3C-3KGkhs9Ft314vqyUP-R_gTSjKPPNZ-JeRoCZNwQAvD_BwE 에서 2021.10.5. 인출
• Centre for Ageing Better. (2021c) Percentage of workers who are self-employed by age, UK, year to March 2020 수정. https://ageing-better.org.uk/work-state-ageing-2020?gclid=CjwKCAjwzOqKBhAWEiwArQGwaBdvLugVLlLjCIX7HL3C-3KGkhs9Ft314vqyUP-R_gTSjKPPNZ-JeRoCZNwQAvD_BwE 에서 2021.10.5. 인출
• Department for Work and Pension. (2014a). State Pension age timetables
• Department for Work and Pensions. (2014b). Fuller Working Lives: a framework for action. Department for Work and Pensions, London, England.
• Department for Work and Pensions. (2017). Fuller Working Lives: a partnership approach.
• Department for Work and Pension. (2021). Help and support for older workers. https://www.gov.uk/government/publications/help-and-support-for-older-workers/help-and-support-for-older-workers
• HM Treasury. (2000). “Budget 2000 prudent for a purpose: working for a stronger and fairer Britain” London: The Stationery Office.
• OECD (2022). Elderly population (indicator). doi: 10.1787/8d805ea1-en에서 2022.11.5. 인출
• Office for National Statistics. (2018) Living longer: how our population is changing and why it matters. https://www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity/birthsdeathsandmarriages/ageing/articles/livinglongerhowourpopulationischangingandwhyitmatters/2018-08-13 에서 2021.9.30. 인출
• Statista. (2022). https://www.statista.com/statistics/281208/population-of-the-england-by-age-group/ 에서 2022.11.5. 인출
• Vegeris, S., Adams, L., Oldfield, K., Bertram, C., Davidson, R., Durante, L., ... & Vowden, K. (2011). Flexible New Deal evaluation: Customer survey and qualitative research findings. Department for Work and Pensions. Research Report. No. 758.
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