현세대 노인이 직면하고 있는 문제로 노인빈곤과 자살률을 들 수 있다. 오랜 기간 통계와 연구 등을 통해 노인빈곤 문제가 계속해서 지적되어 왔지만 여전히 해소되지 못하고 있다. 최근 노인빈곤율이 감소한 것으로 보고되었지만, 괄목할 만한 성과로 보기는 어렵고, 노인 자살 문제 역시 심각한 상황이다. 2024년 기준 노인빈곤율은 35.9%로 전년 38.2%에서 다소 감소하였지만, OECD 국가와 비교해 높은 상황이다(국가데이터처, 2025). 2025년 3월 국민연금 개혁을 통해 소득대체율과 보험료율이 조정되었지만, 이는 미래세대 노인을 대상으로 하고 있어서, 현재 노인빈곤 문제를 해소하는 대안으로 작동하기는 어렵다. 노인 소득 및 재산 하위 70% 노인에게 기초연금이 지급되고 있지만 급여 수준이 높지 않고, 극빈 노인을 지원하는 국민기초생활보장제도(생계급여)는 65세 이상 노인의 7.6%(2024년 기준)만을 대상으로 하고 있어, 노인빈곤 개선에는 역시 제한적이다. 정부는 2004년 노인의 사회참여를 독려하고, 노인이 가지고 있는 역량을 적극적으로 사회에 환원하기 위한 방안으로 노인일자리사업을 시작하였으며, 시간이 지나며 노인일자리사업의 중요성이 높아지고 있다. 무엇보다 저소득 노인에게는 기초연금과 더불어 노인일자리사업 참여는 부족한 소득과 빈곤문제를 해소하는 데 크게 기여하고 있다. 이번 글에서는 노인일자리사업과 현재 운영 중인 다른 소득보장제도 특히 공적 급여 제도 등과의 연계 방안을 통해 노인빈곤을 완화할 수 있는 방안에 대해 모색해 보고자 한다.

노인일자리사업은 2004년 시작된 이후 2024년 처음으로 사업량이 100만 개를 넘어섰으며, 현 정부 국정과제에서도 노인일자리사업을 확대하여 향후 130만 개 이상을 목표로 두고 있다. 실적을 보면, 노인공익활동사업이 많은 비중을 점유하고 있으며, ’24년 기준 전체 사업량의 65.4%에 이르고 있다. 다음으로 노인역량활용사업과 취업지원사업의 순으로 사업 실적이 많은 것으로 나타났다(한국노인인력개발원, 2025). 향후 노인빈곤 개선과 노인일자리사업 활성화를 위해서는 공익활동사업과 더불어 사회적 기여와 급여가 높은 사회서비스형과 민간형으로의 사업 전환이 모색될 필요가 있다. 한국노인인력개발원의 「2025년 노인일자리 및 사회활동 지원사업 실태조사」를 토대로 노인일자리사업 참여자의 특성을 보면, 사업 참여자 성별로는 남성이 32.6%, 여성이 67.4%로 여성 노인이 남성 노인에 비해 약 두 배 정도 높은 참여율을 보이고 있다(이하 천재영 외, 2025, 참조). 연령별로는 64세 이하 6.6%, 65～69세 17%, 70～74세 24.3%, 75세 이상이 52.1%로 가장 많았다. 노인일자리 급여 수준을 보면, 월평균 30만 원 미만이 70% 이상으로 가장 많았다. 노인일자리사업 참여자의 주관적 건강 상태는 ‘건강한 편임(53.0%)’과 ‘매우 건강함(5.7%)’으로 비교적 건강 상태는 양호한 것으로 분석되었지만 연령이 증가하고 취약계층일 경우에는 주관적 건강 상태 역시 좋지 않다고 응답하는 비율이 높았다. 노인일자리사업 참여를 통해 건강 상태는 점차 좋아지는 것으로 인식하고 있었다. 노인일자리사업 참여 노인의 소득은 전반적으로 낮은 상태이었으며, 일자리 소득을 포함해 근로소득이 가구소득의 약 50.7%에 이르고 있었다. 공적이전소득은 전체 가구소득의 40.0%로 이 중 국민연금 19.1%, 기초연금 15.6%로 가장 많았으며 기타 공적 급여는 0.9%에 불과했다.

<표 1>은 OECD에서 활용하고 있는 계층 구분(중위소득 기준)과 보건복지부의 국민기초생활보장제도의 선정 및 급여 기준으로 적용하고 있는 기준 중위소득과의 비교다. OECD의 중위소득 구분에 비해 보건복지부의 기준 중위소득은 다소 낮은 수준 값을 보여주고 있다. 향후 노인빈곤 개선을 위해 노인일자리와 다른 소득보장 급여 간 연계 방향에 대해 제안해 보면, <표 1>을 기준으로 1차 안전망으로 기준 중위소득 50% 미만(OECD 중위소득 30% 미만) 노인은 기초생활보장제도와 노인일자리사업 중 공익형 사업 간 연계를 통해 노인빈곤에 대응할 필요가 있다. 2차 안전망으로 기준 중위소득 50% 이상(OECD 중위소득 30% 이상) 노인의 경우 기초연금, 근로장려금과 노인일자리사업 중 공익형과 사회서비스형 일자리를 적극적으로 연계하는 방안이 검토되어야 하며, 3차 안전망으로 기준 중위소득 75% 이상(OECD 중위소득 50% 이상)의 노인은 국민연금, 주택연금 등과 더불어 노인일자리사업의 민간형 사업의 적극적 발굴을 통해 노인빈곤에 대응할 필요가 있다고 본다.

노인일자리사업에 참여하기 위해서는 연령기준도 있지만, 기초연금 수급자이어야 한다. 기초연금제도는 2014년에 기초노령연금을 대체하여 현재까지 운영되는 제도로 노인의 소득 및 재산 하위 70%를 대상으로 하고 있다. 이로 인해 매년 대상자 선정기준이 완화되어 현재는 기준 중위소득의 96.5%(2026년)까지 기준선이 올라간 상황이다. ’26년 기준으로 노인 단독인 경우 기초연금으로 월 약 36만 원을 수급하고 있다. 만약 기초연금 수급 노인이 노인일자리사업에 동시 참여 시 월 약 29만 원(공익형 기준)을 지급받게 되며, 두 제도의 급여를 합할 경우 월 약 65만 원(노인 1인 가구 기준)의 급여를 수급하게 된다. ’25년 12월 말 기준 국민연금 노령연금 평균 수급액이 약 68만 원인 것을 고려 시, 일정 수준의 소득 보장이 가능한 것이다(국민연금연구원, 2026). 현재 기초연금의 획일적 선정 기준에 대한 문제가 지적되면서 개편 방안이 논의되고 있다. ’26년 기준으로 기준 중위소득 약 96.5%까지 높아진 선정기준을 볼 때, 재정적 안정성과 대상자 간 형평성 문제를 해소하기 위해 대안으로 기준 중위소득을 기반으로 한 조정 필요성이 제기되고 있다. 기준 중위소득을 기준으로 선정 기준이 조정되고, 소득인정액 수준별로 차등 급여(하후상박형) 방식이 적용될 경우, 기준 중위소득 수준과 참여 노인의 역량을 기반으로 평가해 볼 때, 극빈 노인(생계급여 수급 노인)을 대상으로 공익형 사업과의 연계를 통해 최저 소득 보장이 가능하도록 해야 한다. 차상위 혹은 차차상위 등에 해당되고 일정한 근로 능력과 직업적 노하우를 가진 노인에 대해서는 민간형, 사회서비스형 참여 기회를 확대함으로써 추가적 급여 획득이 가능하도록 하는 개편 방안이 검토될 필요가 있다. 여기에 개편된 기초연금의 급여가 추가될 경우, 노인빈곤 완화에 크게 기여할 것으로 보인다.

근로장려금은 일을 해도 가난한 근로빈곤층을 대상으로 근로유인과 소득보장이라는 두 가지 목적 달성을 위해 2008년부터 운영된 제도이다. 정확한 명칭은 “근로장려세제”로 다른 공공부조 급여와 다르게 일반재정이 아닌 조세환급의 형태로 조세특례제한법(법률 제20727호) 제100조의2를 기초로 하고 있다. 제도 운영 초기에는 근로빈곤층을 대상으로 급여 지급에 있어 연령 기준을 두고 있었지만, 2018년 이후 연령 기준(단독가구)을 폐지함으로써, 근로소득이 있는 모든 연령대로 대상자가 확대되었다(박소은 외, 2024). 이로 인해 시간이 지나며 근로장려금 수급자 중에서 40대와 50대의 수급 규모가 감소하고, 60대 이상의 수급률이 점차적으로 증가하고 있는 경향을 보이고 있다. 즉 고령 은퇴자가 증가하고, 이들이 낮은 소득 활동에 참여하며, 근로장려금에 대한 수급 규모도 증가하고 있는 것으로 보인다. 2019년 이후 60대 이상 고령층의 근로장려금 수급 규모가 증가한 요인이 여러 개가 있겠지만, 그 중 하나로는 노인일자리사업 참여 노인의 근로장려금 수혜 역시 주요하게 영향을 미쳤을 것으로 예측된다. 단독가구의 연령 기준이 폐지되고, 노인일자리사업 참여를 통해 획득한 소득이 근로소득으로 간주되면서 노인일자리사업 참여 이후 차년도에 근로장려금 선정 기준에 부합될 경우 역시 근로장려금을 받을 수 있기 때문이다. 노인일자리 참여 노인 중 근로소득이 가구소득의 약 50.7%로 높은 수준으로 나타나고 있어, 참여 노인의 다수가 근로장려금의 수혜 대상에 포함될 것으로 사료된다(천재영 외, 2025). 노인일자리사업과 근로장려금 연계를 위해서는 노인은 청·장년층에 비해 정보 획득에 취약하므로 노인일자리 참여 노인을 대상으로 차년도 근로장려금을 지급받을 수 있다는 점을 알리고, 수급이 가능하도록 적극 지원할 필요가 있다. 중장기적으로 노인일자리사업 참여 노인을 확대하고, 노인일자리 사업에 대한 단가 조정 등을 통해 노인빈곤 개선을 위한 노력이 필요하다.

한국의 노인 세대는 서구 유럽의 노인 세대와 다르게 자산 구성에 있어 부동산에 대한 의존율이 높은 것으로 보고되고 있다.¹⁾ 유럽의 노인 세대는 금융자산과 연금소득에 주로 의존하고 있는 것과 비교해 한국의 노인은 부동산과 근로·사업소득(53.8%; 강은나 외, 2023)에 대한 의존 비율이 높은 것으로 조사되고 있다. 정부는 노인 세대가 가지고 있는 부동산을 적극적으로 활용하고, 노인빈곤에 대응하기 위해 자산유동화 소득보장 방안으로 주택연금제도를 운영하고 있다. 주택연금은 만 55세 이상이 본인 소유 주택을 담보로 주택에 거주하며 매월 일정 금액을 일정 기간 또는 종신까지 연금 형태로 지급받을 수 있도록 만든 제도이다. 정부와 한국주택금융공사는 주택연금제도 활성화를 위해 제도를 개선하고 홍보하고 있지만, 여전히 다수의 노인 세대는 부동산에 대한 선호도가 높고, 여기에 자녀에 대한 상속 등이 고려되면서 주택연금제도에 대한 가입이 미진한 상황이다. 주택연금 수령액은 주택 가격과 가입연령에 따라 연금 수급에 차이를 보이지만, 현세대 노인의 부동산 관련 가액(표 1과 2023년도 노인실태조사)을 기초로 하면, 주택연금을 통해 다수의 노인일자리사업 참여 세대가 일정 수준 소득 보장이 가능할 것으로 보인다. 실제 노인일자리사업 참여자와 대기자의 84.1%가 자가를 보유하고 있으며, 이 중 본인 명의가 61.0%로 다수를 점유하고 있어, 주택연금과의 연계 가능성은 높은 것으로 판단된다(천재영 외, 2025). 따라서 노인일자리사업 참여 노인이 주택연금 가입 시 초기보증료 감면 등 초기 가입에 따른 인센티브를 제공하는 방식으로 노인일자리사업과 주택연금 간의 연계 방안이 검토되었으면 한다.

지금까지 설명이 주로 현금 급여를 중심으로 하는 제도를 살펴보았다면, 추가적으로 검토해 볼 수 있는 것으로 의료, 문화·교육 등 사회 서비스 영역과의 연계 방안이다. 한국노인인력개발원 노인일자리 실태조사에서 참여 노인의 다수가 주관적 건강 상태가 좋다고 응답했지만, 의료비가 부담된다고 응답한 비율도 43.7%에 이르고 있다(천재영 외, 2025). 정부는 공공부조제도인 의료급여를 운영하고 있지만, 의료급여 대상자가 되는 조건은 까다로운 반면에 긴급복지지원의 긴급의료지원, 재난적 의료비, 차상위 본인부담금 경감제도 등 취약계층을 대상으로 하는 다수의 제도가 운영되고 있으므로 의료 욕구를 가진 사업 참여자를 대상으로 연계 방안(사례관리, 주기적 상담 등을 통한 제도 홍보 및 연계 등)을 모색할 필요가 있다. 지난 3월 말부터는 전국적으로 의료-요양통합돌봄서비스가 시행되고 있어, 노인의 건강, 의료, 요양 등에 있어 변화가 있을 것으로 예상된다. 하지만 노인이 직접 관련 정보를 얻고 서비스를 받기 어려울 수 있으므로, 노인일자리사업 참여 노인을 대상으로 관련 정보를 제공하는 것도 검토할 수 있다. 교육측면에서 최근 평생교육이용권(혹은 평생교육바우처)의 지원 대상이 확대되어 운영되고 있다. 초기에는 기초생활보장 수급자 및 차상위계층을 대상으로 평생교육이용권 이용 자격이 주어졌지만, 2025년부터 지방자치단체가 사업에 참여하며 지자체가 제시한 조건에 부합될 경우 평생교육이용권을 사용할 수 있다. 연간 35만 원을 제공받을 수 있으므로, 노인일자리 참여 노인의 건강, 여가 및 자기계발을 위한 주요한 디딤돌이 될 수 있다. 이와 같이 현금성 급여 이외에 사회 서비스 형태의 사업으로 중앙 및 지방자치단체가 각종 서비스 프로그램을 운영 중에 있으므로 이를 노인일자리사업 참여자에게 소개하고 연계하는 사업을 추진하는 것을 검토해 볼 필요가 있다.

기초생활보장 수급 노인은 노인일자리사업 참여를 하고 있지 않으며, 참여해도 벌어들인 급여는 소득인정액에 포함되고 보충성 원칙에 의해 생계급여에서 삭감된다. 따라서 기초생활보장 수급 노인은 노인일자리사업 참여에 따른 실익이 없는 상황이다. 2024년 기준으로 기초생활보장 수급 65세 이상 노인은 약 110만 명(전체 수급자의 42.8%)으로 65세 이상 노인 대비 11.1%에 이르고 있으며, 생계급여 만을 대상으로 할 경우 65세 이상 수급 노인은 2024년 기준 75.5만 명(생계급여 수급자의 47.1%), 전체 노인인구의 7.6%에 해당된다. 기초생활보장제도를 수급하는 노인이 노인일자리사업에 참여할 경우, 추가적인 소득 창출과 사회참여를 통해 의료비 부담 완화, 사회적 네트워크 형성 등 부정적 요인보다는 긍정적 효과가 더 클 수 있다(김문정, 2022). 기초생활보장 수급 노인이 노인일자리에 참여하기 위해서는 추가적 노력이 필요하다. 첫째, 고령인구 증가 속에서 노인일자리사업 규모는 제한적이며, 기초생활보장 수급 노인의 참여는 기존 및 신규 참여자의 배제를 유발할 수 있다. 따라서 수급 노인이 노인일자리 참여를 위해서는 기존 사업량 이외에 수급 노인을 위한 추가적 사업량이 확보될 필요가 있다. 둘째, 기초생활보장제도 운영 원칙상 수급 노인이 노인일자리사업을 통해 벌어들인 소득은 소득평가액으로 간주되어 선정 기준에 영향을 주고, 생계급여 지급 시 상계되고 있다. 노인을 대상으로 근로소득 공제가 운영 중(20만 원을 공제하고 나머지 금액에 대해 30% 추가 공제)에 있으므로 이를 적극 활용하여 저소득 수급 노인이 노인일자리사업에 참여해도 선정 및 급여 기준에 미치는 영향을 최소화할 필요가 있다.

이번 글에서는 노인일자리사업의 활성화를 위해 다른 사회보장제도와의 연계 방안에 대해 검토해 보았다. 노인일자리사업은 2004년 사업이 시작된 이후 계속해서 확대되고 있으며, 국민연금, 기초연금 등 노후소득보장제도가 노인빈곤 문제에 제대로 대응하지 못하면서, 노인빈곤 대응을 위한 주요 대안으로 부각되고 있다. 다층 노후소득보장제도 측면에서 가장 빈곤한 취약 노인은 기초생활보장제도가 보호를 하고 있다면, 2층에 해당되는 노인은 기초연금과 국민연금이 이를 담당하고 있다. 하지만 이들 제도가 제공하는 급여 수준이 낮아, 결국 현세대 노인의 대부분은 근로활동에 참여하고 있으며, 그 대표적 수단이 노인일자리사업이다. 지금까지 노인일자리사업이 자체 사업 확충과 역량 강화를 중심으로 운영되어 왔다면, 심화되는 고령화와 2차 베이비부머 세대 은퇴가 본격화되는 현시점에서는 노후 일자리 및 사회참여와 더불어 주요한 노후소득보장 수단으로 역할이 확대될 필요가 있다. 이를 위해서는 먼저 자체 사업 확대를 모색해야 한다. 현재 매년 노인일자리사업 규모가 증가하고 있지만, 향후 늘어날 고령인구에 비해서는 부족한 것이 현실이다. 일하고자 하는 노인이 충분히 참여할 수 있도록 사업량과 지원기관이 확대될 필요가 있으며, 더불어 공익형 사업 중심에서 서비스형과 민간형을 강화함으로써 노하우를 가진 노인이 충분히 자기 역량을 발휘하고, 추가적인 소득 활동이 가능하도록 보장해야 한다. 두 번째로 노인일자리사업이 다층 노후소득보장체계에서 중요한 역할을 담당할 수 있도록 제도 개편 혹은 체질 개선이 요구된다. 다층노후소득보장체계 내 연결고리로서 노인일자리사업이 의미 있는 역할과 성과를 도출할 필요가 있다. 2층에서는 기초연금, 국민연금의 노령연금 등과 함께 부족한 소득을 보완해 줌으로써 노인빈곤을 낮추는 데 기여해야 한다. 3층에서는 주택연금, 퇴직연금 등과 연계되어 현세대 및 베이비부머 세대가 가지고 있는 노동시장 활동 노하우를 적극적으로 활용할 수 있도록 사업 프로그램을 다양화함으로써 적정 노후소득보장이 가능하도록 지원할 필요가 있다. 노인빈곤율이 높은 상황에서 어느 하나의 특정소득보장제도만으로는 노인빈곤에 대응하기 어렵다. 현존하는 여러 소득보장제도를 연계함으로써 노인빈곤 현상에 대응해야 한다. 이 글이 현세대 노인 빈곤 개선을 위한 하나의 시금석으로 활용되기를 바란다.