지역에서 노인일자리는 고령노인의 기본적인 소득보장과 함께 건강한 노후생활 유지시키는 중요한 정책수단이다. 고령노인을 지원하는 다양한 정책 중 노인일자리사업만큼 높은 정책수요를 보이는 제도나 사업은 흔하지 많다. 특히, 대도시와 달리 고령인구의 비율은 높지만 복지인프라가 부족한 중소도시나 도농복합도시의 경우, 노인일자리는 참여노인 개인의 건강과 소득보장에 더하여 지역의 부족한 복지인력을 수급하는 보완제로 활용된다. 농촌 소도시에서 노인일자리는 참여노인의 사회활동을 매개로 지역의 복지가 작동되는 공동체 복지의 중요한 생태자원으로 기능하고 있다. 다수의 지방자치단체들이 열악한 재정여건에도 불구하고 기꺼이 지방비 부담을 강제하면서까지 노인일자리사업을 확대하고자 노력하는 이유도 여기에 있다. 사실 고령인구의 비율이 높지만 재정여건을 좋지 못한 전북특별자치도가 높은 지방비 부담에도 불구하고 매년 노인일자리사업을 확대하는 것도 노인일자리사업이 가지는 지역사회 내에서의 다양한 사회경제적 순기능에 연유한다. 전북특별자치도는 2026년에도 노인일자리사업으로 총 9.1만 명을 대상으로 4,322억 원을 편성하였다. 노인일자리사업의 예산부담비율을 보면, 전체 예산의 약 50%는 국비로 지원되지만 나머지 절반은 지방비 부담으로 구성된다. 현재 노인일자리 예산의 국고보조율은 지역의 재정여건을 고려한 차등보조가 적용되지 않는다는 점을 고려하면 전북특별자치도처럼 고령인구의 비율은 높지만 재정여건이 좋지 않은 지역은 노인일자리 예산의 국고보조예산이 증가만큼 지방비의 부담도 증가할 수밖에 없다. 국고보조사업은 ‘보조금 관리에 관한 법률’의 근거하여 정액방식과 정률방식으로 구분하여 지원되고, 노인일자리사업은 정률방식을 통해 국가의 예산편성 시 일정한 기준보조율하에서 지원되고 있다. 2025년 기준 노인일자리사업의 국고보조율은 서울을 제외한 모든 지역이 50%로 동일한 보조율을 적용받고 있다. 노인일자리의 수요와 함께 재정의 여건은 지역마다 상당한 차이가 있다는 점에서 이 같은 정률 지원방식은 재정여건이 좋지 못한 지역의 재정부담을 심화시킴으로서 노인일자리의 적극적 지원과 예산편성을 기피하는 한 요인으로 작용한다. 국고보조사업은 지역 간 재정격차를 고려하지 못하는 재정부담의 비형평성도 문제이지만 재정운영과정의 경직성도 큰 문제가 된다. 국고보조사업은 지방자치단체의 관점에서는 안정적인 사업수행과 재정운영이라는 장점이 있지만 재정운영의 강한 경직성으로 인해 수요의 증가로 인한 예산확대가 필요한 경우 추가 지원은 사실상 불가능하고, 반대로 수요감소로 인해 예산집행률이 미비해 불용액이 발생할 경우 남은 국고잔액은 무조건 반납해야 하는 문제가 발생한다. 만약 노인일자리사업의 수요가 당초 계획 대비 증감이 있을 경우 유사 사업의 재정여건을 고려하여 자유로운 예산 전용이 가능하다면 지역의 노인일자리사업은 지역의 특수한 상황변화에 대응하여 보다 합리적인 사업 운영이 가능할 수 있다. 이 같은 국고보조사업의 예산운용과정에서의 경직성을 개선하고 지방자치단체로 하여금 예산의 기획과 집행과정에서 자율성을 강화하기 위한 방안으로 지방균형발전특별회계(이하 지특회계)가 2005년부터 시행되고 있다. 노인일자리사업도 2026년부터 지역균형발전특별회계의 지역자율계정과 지원계정으로 지원되고 있다.

지특회계는 부처 및 지자체가 개별적으로 추진하고 있는 다양한 지역사업을 하나의 특별회계로 통합하여 효율적으로 지원함으로써 지역 간의 불균형을 해소하고, 지역의 특성에 맞는 자립적 발전을 도모하는데 그 목적이 있다. 지특회계의 예산편성은 크게 지역자율계정과 지역지원계정으로 구분되는데, 지역자율계정은 지역 간 불균형 해소를 목적으로 형평성의 관점에서 지방자치단체의 자율성이 요구되는 사업으로 편성되는 반면, 지역지원계정은 지역경쟁력 강화를 목적으로 효율성의 관점에서 중앙정부의 우선 사업선정과 편성이 요구되는 사업으로 운용된다. 지역자율계정의 예산배정은 중앙정부의 국고보조금 지원과 지방정부의 대응지방비 부담의 방식으로 운용된다는 점에서 기존 국고보조사업과 유사하다. 다만, 지역자율계정은 중앙정부가 유사한 사업을 통합하여 지원하는 포괄보조방식으로 지원된다는 점에서 예산의 기획과 집행과정에서 지방정부의 자율성이 최대한 보장된다는데 차이가 있다. 지역자율계정의 포괄보조금 하에서 지방정부는 지특회계로 지원된 예산의 한도 내에서 특정 사업을 선택하고 예산을 자유롭게 편성하여 운영할 수 있다는 점에서 국고보조사업과의 차별성을 갖는다.

지방정부의 자율성 강화라고 하는 정책기조에 맞춰 지특회계의 규모도 꾸준히 증가하고 있다. 세부적으로 보면, 지특회계가 출범한 2005년에는 총 재정규모가 5.4조 원이었지만 2025년에는 14.7조 원으로 약 세배 정도 증가하였다. 지특회계의 계정별 추이를 보면, 지원계정은 2005년 1.3조 원에서 2025년 10.8조 원으로 크게 증가한 반면, 자율계정은 같은 기간 4.1조 원에서 3.5조 원으로 감소하였다. 지방정부의 재정운영의 자율성을 강화하겠다는 취지에서 출발한 지특회계가 지방정부의 자율성이 강조되는 자율계정이 감소하고 있는 것은 선뜩 이해하기 힘든 상황이다. 실제로 전북특별자치도의 경우 2026년 기준 지특회계 예산은 8,278억 원으로 2024년 6,813억 원보다도 약 1,464억 원(21.5%p)이 증가했지만 예산의 편성과 집행의 자율성이 인정되는 지역자율계정은 오히려 감소하였다. 이처럼, 최근 지특회계에서는 전체의 25%만이 재정자율성이 부여되는 지역자율계정이고 나머지 75%는 중앙부처의 권한이 강조되는 지역지원계정으로 구성되어 있다. 지역균형발전특별회계가 도입된 2005년에는 지역자율계정이 76%를 차지했던 것과는 정반대의 상황이 된 것이다.

한편, 2026년도 보건복지부의 총 세출예산 137.6조 원 중 일반회계 예산은 73.2조 원이고 지특회계는 4.5조 원으로 지특회계는 전체 세출예산의 약 3.25%를 차지하고 있다. 보건복지부의 세출예산 중 지특회계 예산은 2025년 1.6조 원에서 2026년 4.5조 원으로 약 2.8조 원 이상 증가하였다. 2026년도 노인일자리사업의 예산은 지특회계의 자율계정과 지원계정으로 분리하여 지원하고 있다. 세부적으로 보면, 노인일자리사업의 총 2.4조 원의 지특회계 중 지원계정은 2,310억 원 그리고 자율계정은 20,993억 원으로 전체 예산의 약 88.0% 정도가 자율계정으로 구성되어 있다. 노인일자리사업의 예산이 지역지원계정보다도 지역자율계정의 비율이 높다는 것은 그만큼 지방자치단체의 재정자율성이 부여된다는 측면에서는 의미있는 변화이지만 한편으로는 노인일자리사업이 지방정부의 정책중요도에 따라 증감을 반영하는 변동성을 겪을 수 있다는 단점도 함께 존재한다. 다시말해, 자율계정으로 편성되는 노인일자리사업의 약 2.1조 원의 예산은 당초 계획대로 계획·집행될 수 있지만 일부 지방정부에서는 열악한 재정상황과 노인일자리 수요감소 등을 근거로 지역자율계정 내 포괄보조사업의 다른 분야로 예산을 편성함으로써 노인일자리사업의 예산이 감소할 수 있는 우려도 함께 존재한다.

고령인구의 비율이 높고 노인일자리 수요가 높은 비중을 자치하는 중소도시나 도농복합도시는 대부분 재정여건이 대도시보다도 열악하다는 점에서 노인일자리사업의 예산 확대보다는 지역자율계정 내 특정 포괄보조사업의 예산비중의 확대에 대한 정책욕구가 높게 나타날 수 있다는 점이다. 물론 그 반대로 지방정부가 노인일자리사업의 정책중요도를 높이 평가하여 지특회계의 동일 포괄보조사업 내 예산의 일부를 노인일자리사업으로 전용하여 보다 많은 예산을 노인일자리사업으로 활용할 수 있는 반대의 경우도 상정할 수 있다. 다만, 노인일자리사업의 국고보조율은 지역의 재정여건을 고려하지 않고 모든 지역에서 동일한 50%의 보조율을 적용하고 있어 지방정부의 재정부담이 높다는 점을 고려하면 포괄보조사업 내 예산의 재조정 과정에서 노인일자리사업의 축소에 대한 유혹은 높을 수밖에 없다. 이 같은 우려로 인해 보건복지부도 지특회계로 전환되는 노인일자리사업의 예산을 3년간 변동없이 집행하도록 사실상 지역자율계정 운영의 유예를 둔 것도 이 같은 이유이다. 지특회계로 전환되는 2026년부터 2028년까지는 당초 노인일자리사업 예산으로 편성된 예산을 포괄보조사업의 다른 사업으로 전용하지 못하게 제한함으로써 최소 3년간은 노인일자리사업이 예산의 변동없이 안정적인 사업추진이 가능할 것으로 보인다. 이 같은 중앙정부의 지특회계 재정운용의 3년 유예조치는 혹여 발생할 수 있는 노인일자리사업의 예산 감소를 사전에 예방하기 위한 선제적 조치로 해석될 수 있다. 이처럼 노인일자리사업의 지특회계 전환은 예산을 계획 및 집행하는 지방정부의 정책의지에 따라 관련 예산의 변동이 불가피하고 이 같은 변동이 예산확대라는 긍정적인 방향보다는 예산축소라고 하는 부정적 방향으로 노정될 가능성이 높다는 점에서 지특회계로의 본격적인 실행이 추진되는 3년의 유예기간 내에 충분한 논의가 구체화될 필요가 있다.

노인일자리사업의 지특회계로의 전환에 따른 영향을 긍정적 영향과 부정적 영향이 상호 공존한다. 따라서 지특회계 전환에 따라 노인일자리사업의 부정적 영향을 최소화하고 긍정적 영향을 극대화하기 위해서는 무엇보다도 계획단계에서부터 상당한 논리적 근거를 기반으로 정책적 타당성을 검증하는 것이 이후 무엇보다도 중요하다. 지방정부는 노인일자리사업의 수요를 과학적으로 측정하여 실수요에 기반한 사업량을 확정하고, 이에 근거하여 관련 사업의 예산이 큰 조정없이 집행될 수 있도록 해야 한다. 노인일자리사업의 실수요는 실제 근로에 대한 욕구가 있고 일정한 노동력을 담보할 수 있는 노인을 대상으로 최적화된 예산을 편성하여 집행하는 것이 지특회계 전환에 따른 가장 합리적인 예산운용이라고 할 수 있다. 혹여 노인일자리사업이 실수요를 감안하지 않은 채 단순히 노인일자리의 양적 확대에만 초점을 두고 계획된다면 당초 계획된 예산의 집행에 어려움이 있을 수 있고, 이 같은 수요와 공급의 괴리는 포괄보조금의 집행과정에서 삭감이 전제되는 예산의 조정이 불가피할 수 있다. 특히, 노인일자리사업의 합리적 예산 편성은 지역별로 그리고 노인일자리의 유형별로 보다 구체적이고 체계적인 설계에 기반하여 계획되는 것이 무엇보다도 중요하다. 또한, 노인일자리사업이 실수요 기반의 합리적 예산편성이 이루어진다고 하더라도 예산을 집행하는 지방정부의 노인일자리사업에 대한 정책의지가 예산의 조정과정에서 매우 중요한 영향력을 발휘할 수 있다. 따라서 지방정부의 재정부담을 최소화하여 노인일자리사업이 안정적으로 운용될 수 있는 제도적 기반을 갖추는 것도 중요한 과제이다. 현재 노인일자리사업의 국고보조율은 지역의 노인일자리에 대한 수요나 재정력의 차이를 고려하지 않는다는 점에서 재정력이 취약한 지역은 지방정부의 의무부담비용에 대한 재정적 압박이 심한편이다. 현재처럼 지역 간 차이를 고려하지 않은 정률보조방식의 노인일자리사업에 대한 재정지원은 재정력이 취약한 지방정부로 하여금 노인일자리사업 총량의 축소만이 아닌 기편성된 예산의 삭감을 유인하는 한 요인이 될 수 있다.

따라서 노인일자리사업의 안정적인 사업추진과 지역 간 노인일자리 수요에 기반 한 합리적 예산조정이 이루어질 수 있는 제도적 기반으로서 국고보조금 지원방식을 현재의 정율보조에서 차등보조로 전환할 필요가 있다. 차등보조의 기준은 노인일자리 수요와 함께 재정자주도 혹은 재정자립도 등을 동시에 고려하는 것이 가장 합리적이다. 결론적으로 노인일자리사업의 지특회계로의 전환은 지방정부의 재정자율성 확대를 통한 예산운용의 효율성을 제고할 수 있다는 장점과 함께 지방정부의 정책의지에 따른 불합리한 예산조정이라는 단점도 함께 가지고 있다. 기존 국고보조사업이 가지고 있던 예산운용의 지나친 경직성을 완화하고 동일한 포괄보조사업 내에서 합리적인 예산의 조정과 배분이 이루어질 수 있도록 예산을 배정하는 중앙정부와 예산을 집행하는 지방정부의 공동의 노력이 필요하다. 중앙정부는 지역 간 격차를 충분히 고려한 차등적 예산배분으로 지방정부의 재정부담을 완화하기 위한 노력을 경주해야 하고 지방정부도 과학적 논리에 기반한 체계적인 예산계획과 집행을 통해 노인일자리의 양적 확대보다는 질적 성장을 견인할 수 있는 정책실천을 이뤄야 한다.