노인일자리사업의 회계단위가 보건복지부 일반회계에서 기획예산처 지역균형발전특별회계(이하 지특회계) 지역자율계정으로 전환됐다. 재원배분의 권한 주체와 성과책임의 주체 그리고 국고보조사업 운영의 관리효율성 차이가 있다. 정부회계는 재정사업의 돈과 성과가 관리되는 기본 틀을 규정하는 그릇이다. 회계제도가 개편 후 시간이 경과되면 사업의 내용과 담당자의 적응적 행태 변화가 발생한다. 정부 회계에서 나쁜 제도와 좋은 제도는 없다. 운영의 결과에 따른 평가일 뿐이다. 제도 특성에 대한 해석과 적응이 중요하다. 정부재정 관리의 일반원칙에서, 모든 재정사업은 일반회계에서 총괄하는 것이 바람직하다. 예외적으로 특별회계가 있다. 재정사업을 특별히 관리해야 하는 이유는 두 가지이다. 특정 사업에 대한 재원의 충분성과 안정성을 보장하고 성과책임을 명확히 설정하는 것이다. 다른 하나는 특정 세입재원 범위 내에 세출규모를 한정짓게 하는 건전성 관리 목적의 특별회계가 있다. 지특회계에는 두 가지 특성 모두 있다. 100여 만 명의 직접 수혜자에 영향을 미치는 재정사업의 회계제도 개편을 행정부 내부 방침으로 결정한 것은 아쉬운 부분이다. 사회복지사업에서 일차적 재원배분 권한 주체가 보건복지부에서 ‘기획예산처·지자체’로 이전된 회계 전환의 의미 정도는 사전에 공유될 필요가 있었다. 제도 프레임 자체에 내재된 쟁점을 이해하고 제도의 긍정적 특성을 활성화하는 방향의 제도 적응이 중요하다. 이제 사업의 복지정책 자체와 함께 재정적 특성과 그 사업이 담겨진 정부회계의 그릇에 대한 이해도 중요해졌다.

정부의 노인일자리 사업이 공식 출범한 첫해인 2004년 예산은 일반회계(국비) 143억 원이었고 일자리 창출은 25,127개였다. 이후 예산과 일자리 규모는 급증했다. 2026년 노인일자리사업의 국비예산은 2.4조 원이며 100만 명 이상의 노인에 대한 보충급여와 일상생활에 영향을 미치는 대표 노인서비스이다. 고령사회 활동적 고령화를 위한 재정 사업은 여기에 집중돼 있다. 국고보조율이 50%(서울 30%)이기 때문에 올해 지방비를 포함한 총사업비는 5조 원 수준이고 115만 개 정도의 일자리 창출이 전망됐다. 재정의 관점에서, 노인일자리사업은 사업 자체의 목적 명분과 재정관리 특성에서 차이가 많다. 명분에서, 활동적 고령화의 사회투자와 보편성을 지향하고 고령사회 노인문제 대응에 대응하는 사회기반투자사업에 해당한다. 사업의 내용과 재정방식에서 2000년대 후반이후 유의미한 변화는 없었다. 그 사이에 5조 원 이상의 사업비가 지출됐다. 사업체계, 재정회계방식, 중앙-지방간 관계, 국가-민간 관계 등에서 감당가능성과 적실성 쟁점이 누적돼 있다. 성과관리에서, 보건복지부의 성과책임은 단순산출지표인 '일자리 창출 수'에 있다. 공익형 사업 중심으로 재원이 배분되면 일자리는 사업예산 규모와 참여자 조건에 따라 자동 산출된다. 공익형 중심으로 참여자의 취약성을 우선 고려한다는 점에서 선별 복지 특성이 있다. 이에 따라 고령사회 활동적 고령화와 관련한 결과지향적 전략적 성과로서 사회기반 확충 그리고 사업의 효율성과 생산성에 대한 전략적 성과 책임은 명확하지 않다. 적정 수준에서 선별적 복지재정이 지출되는 사회적 소비 특성이 있다. 실버창업과 취업지원 사업도 있지만 재정지출 비중은 제한적이다.

특회계 지역자율계정의 재정운영

지특회계는 중앙 재정당국이 직접 사업예산을 관리하는 독특한 회계인데, ‘지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법’에 근거한다. 제도 형식에서 지특회계 재정사업의 기본 가치로 자치분권과 지역균형이 우선순위를 가진다. 재정사업 자체가 가지는 고유 특성에 대한 고려는 후순위 위치이다. 지특회계를 재정통제와 건전성 관리에 특화된 예산당국(기획예산처)이 관리하면서 현실적으로 애매한 재정거버넌스가 형성됐다. 예산당국은 재정사업에 대한 재원 확충보다 효율화를 우선 고려한다. 기획예산처 주관의 재정사업 성과관리의 초점은 ‘한도액설정, 감액, 폐지’이다. 재정거버넌스에서 예산당국이 담당해야할 고유기능이다. 재정사업이 기획예산처 소관 지특회계에서 관리되면 사업재원 확충 가능성에 대한 기대는 제한적이게 된다. 지특회계에는 네 가지 하위 계정이 있고 계정별로 재정관리방식이 다르다. 노인일자리사업이 포함된 지역자율계정의 세입재원은 주세, 개발부담금, 과밀부담금, 일반회계 전입금 등이다. 특정 세입원의 수입 상황에 따라 계정 예산규모가 결정되기 때문에 총액한도 제한 효과가 있다. 기획예산처는 계정의 전체 총액을 지방정부별로 할당한다. 지방정부들은 할당받은 총액재원 한도 내에서 지정 재정사업에 예산재원을 배분한다. 대상사업 수와 내용은 가변적인데, 2025년의 경우 60개 재정사업이 있었다. 사업별로 국비와 지방비 분담비율이 규정돼 있다. 일단 총사업비가 결정되면 사업별로 기존에 해당 사업을 운영했던 중앙정부 각 부처에서 국고보조사업 관리방식을 적용하여 재정사업을 운영한다. 중앙부처 담당자는 당장 특별한 변화를 인지하기 힘들다. 재원배분 권한은 부처 실무자 소관이라기 보다는 상위 직급자 혹은 기획조정실 소관이며 예년처럼 결정된 예산 범위 내 보조사업을 관리하면 된다. 다만, 기존에는 일반회계로 부처 자체 예산사업이었지만 지금은 기획예산처 소관 사업을 위탁관리하는 형식이 된다. 자기 사업과 위탁사업에서 차이는 집행률과 성과에 대한 책임 주체이다. 기획예산처의 재정사업 성과평가에서는 지특회계 자율계정사업을 평가하지 않는다. 국회 국정감사 대상에서도 실질적으로 제외된다. 기본적으로 지방정부 소관으로 전환되고 중앙부처는 관리감독보다 지원기능의 위치로 전환된다.

지특회계에서 노인일자리사업의 재정거버넌스

지특회계 지역자율계정에서 지방정부의 예산부서는 자체재원과 유사하게 재원배분 자율성을 가지며 기획예산처는 계정 전체에 대해 예산규모 증가를 통제할 수 있다. 중앙과 지방이 총액통제와 배분재량을 교환하는 포괄보조프로그램의 재정특성이 있다. 계정 총액한도 내에서 지정된 계정사업들 간에 예산재원 확보 경쟁 구조가 형성된다. 계정 사업의 재정기능은 다양하다. 문화관광, 농림어업, 교통, 환경, 복지 등과 같이 대부분의 재정기능이 있다. 재원경쟁의 결과는 지방의 재정거버넌스에 따라 다양하다. 노인일자리사업의 경우, 복지지출을 선호하는 지방정부는 유리하고 그렇지 않으면 불리하다. 2025년 당초예산에서 복지 및 보건의 비중은 17.0% 수준인데 보조율은 중간 수준이다. 보조율이 낮으면 지방비 부담이 높아 재원확보에 불리하다. 자체재원이 취약한 재정낙후지역의 경우 상대적으로 보조율이 높은 계정사업에 우선적으로 재원을 배분할 유인이 있기 때문이다.

사업의 성과관리에서 보건복지부의 역할과 책임은 제한적이다. 공익형 중심의 사업재원 배분구조에서 일자리 창출 수의 성과는 예산규모에 따라 결정된다. 지특회계 지역자율계정 사업의 전국 총사업비 규모는 중앙부처에서 결정하지 못한다. 기존에는 보건복지부가 국비 규모를 확정하면 지방비는 자동적으로 매칭되는 구조였다. 지금은 개별 지방정부들이 배분한 예산재원의 단순 합계에 대한 수치만 확인할 수 있다. 기존에는 보건복지부는 회계기간 중 지역별·사업유형별로 집행상황을 고려하여 노인일자리사업에 재배분할 수 있었으나, 이제는 불가능하다. 지방정부 예산부서에서 집행잔액이 있으면 다른 사업에 재원을 교부한다. 지금의 제도가 유리할 수도 있다. 계정내 다른 사업에서 집행잔액이 있으면 노인일자리사업에 추가적으로 배분할 수 있다. 보건복지부는 지방의 사업부서를 평가할 수 있지만 사업비 관련 재정인센티브 수단은 제한된다. 대통령 소속 지방시대위원회에서 지특회계 자율계정사업을 평가하고 미흡 판정 사업에 대한 감액을 권고한다. 하지만 우수 사업에 대한 증액 권고는 없다. 보건복지부에서 전략적 사업성과 확보를 위해 도전적 성과목표 설정과 사업관리의 적극성을 강화할 수 있다. 하지만 이에 대한 순응을 기대하는 것은 쉽지 않다. 지방정부가 인지하는 중앙정부의 간섭과 개입에 대한 순응 정도에 따라 사업비 배분 규모에 영향이 발생할 수 있다. 보건복지부와 지방정부간 보조사업에 대한 재정거버넌스 관계 재정립이 필요한 영역이다. 지침 시달이 자동으로 사업순응을 보장하지 않는다. 현실에서 재정사업에 대한 예산단위가 일반회계에서 지특회계로 전환됐다는 것은 예산통제 중심으로 재정건전성 관리 강화의 신호를 주는 경향이 있다. 이는 현장의 사업수행 담당자들의 의사결정과 적응 행태에 직간접적인 영향을 미친다. 사회서비스 사업에서는 인건비의 비중이 높다. 전년대비 동일한 수준의 예산재원이 보장돼도 물가상승분과 연속근무 보상분이 반영되지 않으면, 사업담당자는 자신의 인건비가 삭감됐다고 인식한다. 사회서비스는 경직성 높은 기본지출 경비의 몫이 있기 때문에 예산동결 혹은 총액관리 강화 현상이 발생하면 서비스의 품질이 낮아지거나 수행인력의 이동이 빈번해져 관리역량이 축적되지 못하는 부작용이 발생할 수 있다.

지특회계 계정 전환에 따라 지켜봐야할 쟁점들 : 복지분권 노인일자리사업의 예산이 지특회계로 전환된 상황의 의미 해석은 재정분권에서 지특회계가 가지는 특성에서 출발해야 한다. 노인일자리사업은 임의적 국고보조(포괄보조)사업이다. 기준보조율 50%(서울 30%)는 권고적 성격을 가지면 보조금관리에 관한 법 시행령에 규정된 법정기준보조율에는 해당하지 않는다. 이러한 사업은 중앙과 지방이 공동으로 수행하는 것으로 중앙정부 소관의 기관위탁사무와 지방정부 소관 자체사업에 대한 진흥 지원의 중간성격을 가진다. 지특회계로 회계단위가 전환된다는 것은 중앙정부의 사무에서 자체사무의 비중을 강화하는 복지분권화로 해석된다. 노인일자리사업의 분권화에 대한 기대와 우려 요소들이 실제 현실화되는지 여부를 확인해야 한다.

우선, 노인일자리 재정사업의 예산규모에서 변화를 지켜봐야 한다. 2조 원의 예산규모가 계정의 다른 사업에서는 약탈적 경쟁의 기회를 제공할 수 있다. 2025년 사회복지비는 1조 원 수준이었지만 2026년에 두 배 증가했다. 지역자율계정 규모가 10조 원 수준인데 단일 사업으로 노인일자리사업의 재원비중이 높다. 사업예산을 기존에는 복지부-기예처가 결정했지만 지금은 기예처-지방정부가 결정한다. 지방정부별로 사정이 다양할 것으로 예상된다. 두 번째 쟁점은 성과관리체제 혹은 성과지표와 책임에 대한 변화이다. 현재와 같이 일자리 창출 수에 대한 성과를 지속할 것인지 아니면 지역별로 다양한 사업개발과 결과지향적 성과 창출이 가능할 지 확인해야 한다. 성과목표에서 도전성 혹은 현재 수준 고착화 정도에 대한 상황도 확인해야 한다. 세 번째 쟁점은 노인일자리사업의 세부사업별 재원 구성변화와 지방정부별로 사업의 전략적 방향설정에 대한 것이다 보건복지부의 사업지침을 표준적으로 수용하여 기존과 동일한 수준에서 사업을 운영할 것인지 아니면 지역특성과 참여자 특성을 고려한 지방맞춤형 노인일자리가 활성화될 수 있는지를 확인해야 한다. 네 번째 쟁점은 지방정부 내 복지거버넌스의 변화에 대한 것이다. 현재와 같이 보건복지부 소관부서 중심의 수직체계가 지방정부 내 기획예산-사업 부서간 수평체계로 전환되는 상황을 확인해야 한다. 지특회계 재원배분에서는 자체 예산부서와 협력이 중요하다. 지방정부의 복지재정거버넌스 변화가 필요한데, 현실은 낙관하기 쉽지 않다. 이재원 외(2017)에서는 2005년 분권교부세를 통해 지방이양된 복지보조사업 67개 사업에 대한 지역정착 정도를 확인했었다. 당시 지방이양 10년지났지만 거버넌스 변화는 없고, 여전히 중앙방향 책임과 소통이 더 활성화된 상태였다.

재정사업에서 지특회계 전환의 의미는 복지분권, 지역맞춤, 예산효율화 등의 세 가지이다. 재정 및 사업 가치에는 긍정과 부정이 혼재한다. 지특회계 회계전환은 노인일자리사업의 시즌2를 의미한다. 가장 큰 의미는 복지분권의 맥락이다. 2005년 분권교부세를 통한 복지사업의 지방이양 당시에 비판이 많았지만 결과적으로는 복지분권이 좋은 결과를 창출했다는 평가도 적지 않다. 미국의 복지포괄보조프로그램인 TANF는 도입 초기에는 비판이 많았지만 결과적으로 재정관리와 복지 모두에서 윈-윈의 혁신을 창출했다는 연구가 많았다. 지특회계 전환에 따라 노인일자리사업의 재원규모는 보건복지부의 일반회계 재정사업들간의 재원배분에서 결정되지 않는다. 지특회계 지역자율계정의 다양한 재정사업들에 대해 지방정부가 자율적으로 배분한다. 사업의 내용은 동일해도 재원배분에 대한 재정거버넌스는 지방정부 중심으로 개편된다. 사업성과에 대한 책임을 중앙정부 방향에서 지역사회와 주민방향으로 전환해야 한다. 정부회계에서 노인일자리사업은 국가의제에서 지방의제로 이행되었다. 재원확보의 경쟁 구조가 바뀌는 만큼 사업의 내용과 성과에서 지역중심과 분권혁신 요소의 활성화가 중요하다. 지역의 재정여건과 사업의 성과에 따라 재원 규모 및 관리방식은 지방별로 다양하게 된다. 총사업비 5조 원 규모의 100만 명 이상이 직접 영향을 받는 대형 사회서비스사업에서 회계단위 변경은 신중해야 한다. 지특회계 지역자율계정을 유지할지 지역지원계정사업으로 전환할지 아니면 보건복지부 일반회계 사업으로 환원할지 또 아니면 지방이양이 합리적인 대안인지에 대한 사회적 공론화가 필요하다. 분권국가-재정분권의 큰 물결이 지속되는 가운데 개별 사업에 대한 맞춤 특성들을 세밀하게 고려해야 한다. 나쁜 제도와 좋은 제도는 없다. 잘 운영하는 거버넌스와 잘못 운영하는 거버넌스가 있을 뿐이다. 지역에서 차이와 격차를 부정적으로 해석하기보다 지역의 다양과 맞춤의 긍정성을 활성화해야 한다. 최근, 활동적 고령화와 복지분권의 결합 그리고 은퇴자와 고령자의 인적자산과 AI 결합 등과 같은 새로운 환경변화가 동시에 진행된다. 국가표준에서 지역 다양성으로 접근방식 전환은 노인일자리사업 시즌2의 새로운 기회가 될 수 있다. 저출생으로 인한 사회 경제적 생산성의 부정적 영향을 활동적 고령화로 극복할 수 있는 사회투자전략의 제도적 조건이 될 수 있다. 지특회계 전환과 함께 지역과 참여자 특성에 따른 맞춤형 활동적 고령화 프로그램 속에서 사회기반투자의 핵심적인 지방재정사업으로서 노인일자리사업을 자리매김할 필요가 있다.