정부 노인일자리사업이 시작된 지 20여 년이 되었다. 노인일자리사업은 2004년도 출발 당시 3만 5천개 일자리로 시작하여 현재에 이르러서는 무려 85.4만 개 일자리로 30배 가까이 비약적인 양적 성장을 하여왔다. 사업예산도 1조 442억원, 수행기관도 1,291개소에 이른다. 그간 여러 정부를 거치면서도 노인일자리사업은 노년기 빈곤 완화 및 소외문제를 예방하기 위한 정부 핵심적인 노인복지정책으로 자리매김하였다. 노인일자리사업의 효과로서는 급속한 인구고령화와 노인빈곤 심화 등을 경험하면서 노인들에게 소득보충의 기본적인 기능뿐만 아니라 질병 및 고독 완화, 사회연대감 증진역할을 기대하는 등 노인의 적극적인 사회참여 활성화를 가져와 경제적 효과는 물론 사회적 효과도 동시에 달성하였다는 평가가 지배적이다.

그러나 한시적이고 단기간 일자리중심의 공공분야에 많은 예산을 집중하면서 양적 성과는 있었지만, 빈곤문제 해결에 중심을 둔 민간분야의 노인일자리사업은 공공분야에 비해 활성화되지 못하였다는 비판도 있다. 또한 2015년부터는 고령자친화기업, 시니어인턴십, 기업연계형 등의 민간분야 일자리가 확대되어 노인일자리의 지평은 넓혔으나, 법적 근거의 모호함으로 예산 확보의 어려움과 근로자성 문제 등 타법률과의 충돌이 이미 예견되었다고 볼 수 있다.

특히 노인일자리사업의 유형, 유형별 사업의 목적, 전달체계, 급여수준, 근로조건 등 노인일자리사업과 관련한 구체적인 법적 근거 부재와 단순히 지침에 근거한 사업으로 진행되고 있다는 한계가 드러났고, 노인일자리사업 정책 면에서도 복지와 시장이 결합된 모호한 정책, 정책 및 제도지원의 미흡, 정부 정책 및 지원 인프라의 부족 등의 문제점들도 지속적으로 제기되었다.

실제 한국노인인력개발원에서 실시한 2016년도, 2019년도 노인일자리 및 사회활동지원사업 실태조사에서도, 시장형 사업 운영 시 현장에서의 애로사항으로 판로개척에 대한 어려움, 초기투자비용 및 사업비 지원 부족, 세제 및 법규상의 문제 등으로 나타났으며, 시장형 노인일자리사업의 지속가능성에 영향을 미치는 요인분석 연구에서도 정부의 정책적 지원이 매우 부족하다는 평가가 있었다.

노인일자리사업은 노인복지법 제23조(노인사회참여지원), 제23조의2(노인일자리전담기관의 설치·운영 등), 저출산고령사회기본법 제11조(고용과 소득보장), 제14조(여가·문화 및 사회활동의 장려) 근거를 두고 있으며, 노인일자리사업 운영지침에 의거해 추진되어왔다.

2004년도 노인일자리사업 시작 이후 사업 자체에 대한 구체적인 법적 근거 및 규정조차 부재한 상태에서 여러 쟁점은 본격적으로 논의되지 못하고 있으며, 노인일자리사업 수행 기관별 수행하는 사업, 역할 및 기능에 관한 구체적인 규정도 부재하여 노인일자리사업의 체계적이고 효율적인 개발 보급이 어려운 상황이라 본다. 또한 노인일자리사업은 2015년 노인일자리 및 사회활동지원사업으로 사업 명칭이 변경되었지만 여전히 이 사업은 고용보장정책으로서의 성격과 사회활동지원 정책으로서의 성격이 혼재되면서 공익활동을 봉사활동으로 규정함으로써 노동법 회피 등 여러 법적 쟁점을 낳고 있다. 특히 시장형 노인일자리사업은 정책 한계로 인하여 반복적인 정책실패를 보여주고 있어 실질적으로 노인복지법 제23조는 그 입법 목적을 제대로 달성하지 못하고 있는 것 같다. 이처럼 현행 노인복지법상에서의 노인일자리사업은 법적 근거와 사업의 체계성을 갖추지 않고 사업지침에만 의존하는 경우, 사업의 지속가능성은 혼란·약화 될 수밖에 없다.

노인일자리사업이 지속가능하기 위해서는 제도적 지원 등의 지속가능한 조건을 갖추어야 한다. 지속가능하기 위해서는 경제적 성과와 더불어 공동체 우선의 가치 등 사회적 성과가 반드시 필요하며, 중앙정부, 지역, 지자체, 민간영역에서의 각 주체별 역할 수행의 필요성과 그에 맞는 역할을 수행할 수 있도록 하는 사회문화 환경 조성이 중요하다. 또한 노인일자리사업이 공익적 목적을 달성하고 이를 실현하기 위한 조직의 존립기반을 닦고, 경제적 성과의 합리적 달성을 위해서라도 제도와 정책이 뒷받침 되어야 한다. 또한 다양한 노인일자리에 대한 유형 기준, 노인일자리사업의 전달체계, 근로자성, 노인생산품 우선구매제도, 일반 노동시장과의 충돌 등의 문제점과 한계는 노인일자리에 대한 사회적 합의와 노인일자리 관련 개별 법률 제정을 통하여 해결하는 것이 바람직하다고 본다.

노인의 평균 수명은 증가하고 노인인구도 급격히 증가하고 있지만 아직도 상당수의 노인들은 소득보장 체계의 사각지대에 놓여있고, 노인의 상대적 빈곤율이 높은 상황에서 소득을 목적으로 일자리를 희망하는 노인이 지속적으로 증가할 것으로 예상된다. 따라서 노인일자리 및 사회참여 지원에 대한 수용의 증가, 신노년세대의 유입 등 새로운 정책 수요 등을 고려한 노인일자리지원법 제정 등 정책적 개입과 변화가 요구된다. 노인빈곤 문제를 선제적으로 대응하기 위해서는 정부 재정지원만으로 한계가 있고 지속가능성도 어려워질 수 있기 때문에 지속가능한 영향 요인을 반영한 법 제정을 통하여 노인일자리사업의 지속가능성을 제도적으로 확보해 나가야 할 것이다.

노인일자리 관련하여 2009년도부터 국회의원이 발의한 단일법률로 노인일자리 법안은 18대 국회에서 3건, 19대 국회에서 2건, 20대 국회에서 3건이 제출되었고, 현재 21대 국회(2020-2024)에서도 이미 2020년에 3건이 의원(진성준, 남인순, 인제근 의원) 발의로 제출되어 국회에 계류 중에 있다.

의원 발의된 노인일자리 지원법안들이 제안된 이유를 살펴보면, 급증하는 노인 인구에 대하여 지속 가능한 일자리를 제공하고 이들의 사회활동 참여 욕구에 대응하여 자립적이고 안정된 노후를 영위할 수 있도록 지원함으로써 노인의 경험과 전문성이 사장되지 않고, 사회경제 전반에 적극 활용될 수 있도록 지원하는 제도적 기반을 마련하고 있다고 했다. 또한 노인의 복지 및 권익증진과 지역사회 기여 및 국가의 성장 동력 확보에 이바지하고자 함에 법률안 제정 목적이 있음을 알 수 있다. 이들 노인일자리 법안에는 취업 및 창업지원, 노인생산품 판매촉진과 우선구매 등은 공통된 규정사항이고, 한국노인인력개발원 설립도 모든 법안에 명시하고 있다.

이러한 노인일자리 지원 법률 제정 시 기대되는 정책적 효과 중에 노인일자리 및 사회활동의 기반이 조성된다는 점에서 노인일자리 사업 현장에 큰 도움이 될 것이다. 또한 발의된 각 법률안의 노인일자리 기반 조성사업 관련 공통된 내용은 노인생산품 판매촉진과 우선구매, 노인친화기업 인증, 공공기관 노인 우선 고용의무 등이 포함되어 있어 노인일자리사업 현장에서 지속적으로 문제 제기한 노인생산품 판매와 우선구매의 활로를 가지게 되고, 국·공유 재산 무상임대 등의 법적지원근거 확보를 통한 시장형 사업의 활성화를 기대할 수 있을 것이다. 또한 노인일자리 기본계획 수립, 보건복지부와 한국노인인력개발원, 지방자치단체, 수행기관 등 조직 간의 역할 및 기능에 대해서도 명확하게 규정함으로써 체계적인 노인일자리사업 전달체계 구축과 사업운영이 가능해지는 정책적 효과가 있을 것으로 기대된다.

긴 시간 동안 추진되어온 노인일자리 관련 법안 제정이 왜 발의에만 그치고 법률로 통과하지 못했을까? 몇 가지 이유가 있다고 본다.

그동안의 노인일자리 관련 법안에 대한 주요 쟁점은 기존의 고령자고용법과 정책적으로 중복가능성 즉, 기존 법체계와 중복된다는 점이 반복하여 지적되고 있다. 그러나 계류 중인 법안들은 여·야 양당이 발의한 복지적 성격이 강한 법률이고, 쟁점이 있는 내용들도 일부 삭제되어 예전의 법률들보다 많이 슬림해졌다고 본다. 따라서 계류 중인 법률안은 쟁점이 별로 없는 법률안이지만, 법 제정 우선 논의 순위에 밀려서 폐기되고, 상정되지 않았다고 보는 의견들도 있다.

우선 노인일자리 관련 법률 제정 추진과정에서 나타난 몇 가지 문제점에 대한 진단이 필요하다. 첫째, 노인일자리지원법 제정에 대한 ‘절실함의 부재’였다고 본다. 노인일자리사업의 정책 및 관리의 주체인 보건복지부, 한국노인인력개발원이 법 제정과 관련하여 얼마만큼의 절실함과 대의명분을 가지고 추진하였는가이다. 보다 절실함을 가지고 노인일자리 법률안에 대한 논의의 우선순위를 당기는 노력이 절대적으로 필요하다. 둘째, 노인일자리사업 법체계만이라도 우선 확보해놓고, 필요 시 법 개정을 통해 공고히 해나가는 전략적인 방법이 요구된다. 현재 계류 중인 노인일자리 법률안들은 초기 관련 법률안들보다 많이 삭제되어 슬림화되었다고 보지만, 다른 부처와의 쟁점이 있는 내용들을 보다 면밀히 검토하여 구성하는 것이 우선 법제정에 도움이 되리라 본다. 노인일자리사업이라는 거대한 아젠다의 위치가 노인복지정책인지 노인고용정책인지 정체성과 방향성을 명확히 할 필요가 있다. 셋째, 보건복지부, 한국노인인력개발원은 노인일자리지원법 제정과 관련하여 시니어클럽, 대한노인회 등의 노인일자리사업 수행기관 및 이해당사자들과의 지속적인 소통과 협치를 통해 법 제정에 대해 한 목소리를 내어야 한다. 그동안의 노인일자리 법률안 제정과 관련하여 실패 요인으로 기존 법체계와의 중복 문제보다는 시니어클럽, 대한노인회 등 단체 및 수행기관과의 소통 부재 때문이라는 진단도 나왔다. 특히 노인일자리 사업 현장에서 나오는 반대 목소리는 결코 법 제정에 도움이 되지 않는다는 점을 간과해서는 안되며, 모든 이해당사자들도 대의적 차원에서 노인일자리 및 사회활동지원법 제정에 동참해야 한다고 본다.

끝으로, 노인일자리의 지속가능성과 입법적 과제에 있어서 법제정을 통해 노인일자리 사업의 기반은 조성되겠지만 법 제정만 되어서 노인일자리 사업의 지속성을 담보해낼 수 없다고 본다. 성과·평가 중심의 사업 추진도 지속성을 해치고 있는 요인이다. 현재 지속성을 가지고 생존· 유지되고 있는 노인일자리사업의 수와 효과는 어느 정도일까? 일자리 참여 노인들이 얼마만큼 지역공동체 내에서 지속적으로 사회적 삶을 살아가고 있는지? 노인일자리 법 제정에 앞서 현재 노인일자리사업의 방향성에 대해 깊은 고민과 점검해 주었으면 하는 바람이다.